推进民族自治地方法治政府建设的实践与探索——峨边彝族自治县创建法治示范县记实

王京星

(中共乐山市委党校 四川 乐山 614000)

一、推进民族地区法治政府建设的必要性

民族区域自治制度是我国一项基本政治制度。民族自治地方建设法治政府是贯彻落实依法治国基本方略的根本要求，也是转型时期民族地区深化社会管理创新的必然选择。

(一)是提高民族地区政府依法执政能力和水平的必然要求

民族地区政府在我国基层政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家民族法律法规和政策的重要执行者，更是民族团结和谐的重要维护者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府做出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。民族地区政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着我国民族自治地方依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。当前，我国民族地区经济社会发展进入到新的阶段，政府担负着推动经济社会发展、脱贫致富、维护民族团结社会稳定、缩小民族地区发展差距、保护环境资源等艰巨的任务。要解决这些突出问题，必须进一步深化改革，加强政府制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，不断提高政府执行力和公信力，推进依法行政，建设民族地区法治政府。

(二)是维护民族地区社会和谐稳定的必然要求

法治是一个地域走向现代文明的必然选择，也是当今社会依法治理的核心价值。随着经济社会的发展，民族地方各民族之间交往日益频繁，但由于相互了解和尊重不够，造成的隔阂、误会、纠纷和因不尊重少数民族宗教信仰、风俗习惯引发的冲突事件时有发生;受境外“三股势力”的影响和国外反华敌对势力的挑唆，在一些地区甚至衍生为严重的暴力恐怖犯罪活动。民族地方政府作为基层政权的维护者和政策的执行者，必须毫不动摇地执行国家的民族宗教法律法规，依法维护各少数民族的合法权益，坚决打击破坏民族团结、制造民族分裂、危害国家安全的各类违法犯罪活动。通过加强本地区各族群众的法制宣传和教育，妥善处理因民族信仰等因素引起的各类社会矛盾乃至突发事件，保持社会稳定，维护国家安全和民族团结。

(三)是实现民族地区经济社会科学发展的必然要求

党的十八大报告提出:全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。我国现代化发展的阶段性目标是在2020 年实现全面小康社会，这就要求在全国各地区、各民族都共同享有小康社会的政治、经济、文化、社会和生活环境水平。由于受地域差异、历史发展、受教育程度等因素影响，目前绝大多数民族自治地方的经济社会发展水平还远远落后于非民族地区。要实现建设小康社会的发展目标，缩短地区发展差距就成为当务之急。必须通过民族地区政府依法行政的能力和水平建设，引领带动经济发展方式转变，加快经济发展落后地区特别是民族地区的发展速度，提高发展质量，缩小经济社会发展差距，使各族人民同步进入全面发展的小康社会。

二、峨边县推进民族自治地方法治政府建设的主要做法及经验

乐山市辖范围内有包括马边彝族自治县、峨边彝族自治县和金口河区在内的“两县一区”属于民族自治地方。位于大凉山区的峨边县全县幅员面积2395.5 平方千米，辖6 镇13 乡，全县彝族人口约占总人口的33.12%，属于典型的彝汉杂居区。近年来，峨边县政府认真贯彻落实依法治国基本方略、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，结合彝区发展特点，以创建法治示范县为突破口，建章立制，大力推进依法行政，有力地促进和保障了全县政治、经济和各项社会事业的发展。

(一)完善行政决策机制，规范行政决策行为

行政决策是政府依法管理社会事务和经济文化事业的开端，是依法行政的源头性权力。峨边县政府着力从制度上建立健全了依法、科学、民主的决策机制。

1.建立重大行政决策集体决定机制，实现重大行政决策程序法制化。进一步理顺决策民主化同行政首长负责制之间的关系，规定重大行政决策的出台必须经政府及其部门负责人集体讨论决定，既做到了最大程度的资源共享，又起到了互相监督的作用，防止一人擅权专断、滥用权力现象的出现。

2.充分发挥法制办的决策参谋作用。明确规定法制办主任应列席党政联席会、政府常务会，就重大决策事项的合法性问题参与意见。规范了县政府批准的涉法案件处理程序，明确了重大涉法问题应由法制办牵头协调办理。

3.成立了主要由律师组成的法制专家顾问小组。在涉及重大项目的招商引资、国有土地的转让、重大投资决策等以及处理其他重大的涉法事务前，先听取政府法制办的意见，再由专家进行充分论证，两道程序保证决策的科学性、安全性和合法性。

(二)规范权力运行，保证政府信息公开透明

峨边县政府建立了合理的行政权力运行机制，以政务服务中心为载体，要求入驻部门必须做到法律依据、审批事项、时限、程序、收费依据和标准以及相关责任人的“六公开”，并组成检查组每季度对每一项行政审批从受理到办结的各个环节步骤进行督查，有力地推动了行政权力运行程序制度化建设，促进了行政行为的规范透明运行。

(三)建立学法制度，提高法律素养

建立健全干部学法制度，是国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中提出的一项重要制度。峨边县在推进依法行政工作中，不断建立健全保障机制，对广大机关干部特别是领导干部要求做到重法、学法、守法、用法、护法，不断提高运用法律手段解决各种矛盾和问题的能力和水平。县政府规定凡是国家新出台的重大法律法规，县政府及各部门领导干部都必须及时组织学习。县政府领导由法制办负责在每次政府常务会议时组织学习半小时，各部门由其法制机构负责在单位例会时组织学习，学习情况及时向政府法制办反馈。规定凡拟提拔的副科级、科级干部，在县委组织部确定人选后，考察期间内统一进行法律知识培训和考试，不参加培训和考试不合格的，一律不予任命，确保新提拔科级干部适应建设法治政府的素质要求。

(四)完善行政权力监督机制，严格过错责任追究

加强对行政权力的监督，推行过错责任追究制度，是保证行政执法机关履行法定职责的有效途径。峨边县全面落实行政执法责任制，推行行政问责、行政执法过错责任追究等制度，将行政执法部门负责实施法律、法规、规章的职责分解落实到具体的执法机构和执法岗位，依法确定每个执法机构和执法岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度，确立政府部门的主要负责人为依法行政的第一责任人，行政案件的承办人为个案的第一负责人，切实提高行政机关工作人员的责任意识，确保法律法规和政策全面正确实施。不断完善政务公开和行政权力公开透明运行机制，将行政管理公示制、评议考核制、错案责任追究制结合起来，对行政权力的监督形成一条环形链。

(五)创新社会管理，维护社会和谐稳定

峨边县结合彝区民族习惯和特点创新社会管理模式，坚持“彝寨修到哪里，调解组织就建到哪里”的工作思路，新建15 个彝寨“和事室”，充实完善了45 个纯彝族村级人民调解委员会，实现全县每个村都建立了一个“调解室”。以政府名义聘用了78 名民间“德古”人士担任民间人民调解员，推行民间“德古”“家访”制度，定期“巡访”寨子，记录“家访”笔记，及时反馈，汇总建立民情台帐。对问题特别突出、可能引发群体性的案件，指派乡镇、村调委会和民间“德古”负责调解。针对彝区普遍存在的民间婚嫁中聘金礼金过高的不良现象，及时进行了规范，切实减轻彝区群众婚嫁负担，维护彝区社会和谐稳定。通过县、乡、村三级调解组织，形成了纵向到底、互动联动的“大和谐”调解网络。

三、民族自治地方法治政府建设中存在的主要问题及原因分析

(一)政府官员依法行政的理念有待提高

依法行政理念是一个现代政府的核心元素，是建设法治政府的重要保证和精神动力。长期以来，受到地域、文化、受教育程度等因素的制约，民族地区的法律普及程度远滞后于民族地区经济社会的发展水平，跟非民族地区差距更大。一些领导干部的潜意识中还存在着“官本位”思想，对民主法治建设的重要性认识不足，忽视运用法治手段解决问题，有的甚至认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。部分政府官员法治意识淡薄，习惯于以管制者的身份出现，缺乏自由、民主、平等、人权等现代法律价值观，以言代法、以权压法，导致政府的一些决策科学民主化程度不够，执法水平参差不齐，社会整体法治化程度较低。法治政府是一个与公民良好互动、尊重公众理性选择、坚持科学民主决策的政府。建设法治政府，最为根本的就是民族地区政府官员依法行政理念的全面提高和长期巩固，这些都有赖于官员在推动依法行政发展中自觉性和主动性的不断提高。

(二)行政执法方面存在不足

一是民族自治地方的行政执法人员虽然经过多年的法律普及，其综合素质有了相当程度的提高，但随着民族地方经济社会的发展，传统的执法方式和执法手段已经远不能适应行政执法工作的需要。执法流程不够公开透明，缺乏必要的风险评估和解释沟通，执法对象对执法行为存在信息失真和信息不对称等问题，执法的社会效果不佳，容易引起少数民族群众的敌对情绪，甚至与民族问题挂钩，引发社会不稳定因素。二是在行政执法程序方面，程序意识普遍不强，在日常执法中仍存在不按规定使用法律文书，不依法履行告知程序，不在规定时限内完成执法行为，有关行政执法的依据公开不够等问题，程序缺失导致执法结果公正性难以得到保障。三是在行政执法监督方面，存在行政执法监督无力、监督力量未形成合力、行政监督法制化程序低、监督标准不够明确、监督体系不够完善、对违法行为的纠错补救机制不够健全、对责任人员的追究还流于形式等问题。

(三)潜在社会矛盾仍然存在

随着社会的发展，贫富差距扩大的趋势在一定时期内还无法从根本上彻底扭转。民族地方由于地域偏远、较为封闭，经济社会发展水平长期落后，因发展滞后产生的矛盾尤为突出。涉及企业改制、征地拆迁、医疗卫生、环境保护、安全生产、林权纠纷、交通事故、劳动争议等领域的群众诉求越来越多。个别群众无视法律规定，盲目追求个人利益最大化;少数群众对生活的期望达不到预期，从而滋生对社会的不满，少数个体甚至潜存报复情绪，从而导致群访、越级上访及阻工事件时有发生，诱发群体性事件的潜在矛盾普遍存在。受民族习惯的影响，部分彝族群众因经济利益、社会地位、婚丧嫁娶、传统风俗等因素，长期积怨，形成家支间的矛盾。据统计，2012 年峨边县全县排查出的各类矛盾纠纷高达1396 起，这些矛盾纠纷虽然大部分得到妥善处理，但仍有一些积案、“钉子案”在短期内无法彻底解决，成为社会潜在的矛盾隐患，危及社会安全稳定。

(四)依法诉求引导力度不够

在处理群众诉求上，由于受传统民族习惯等因素的影响，加之一些地方对法制宣传教育引导还不尽到位，因此涉及到维权问题时，部分群众不走司法渠道，更多采取阻工堵路、围堵机关、闹访缠访、串联聚集等非法方式，向政府施压寻求解决。一些基层政府的工作人员在涉及具体利益问题的处置上，为了维护一时的“稳定”，掩盖矛盾，对群众的不合理乃至非法诉求，不是正确引导、坚决抵制，而是毫无原则地步步退让，从而使个别法制观念淡薄的群众进入了“信上不信下、信访不信法”的误区，笃信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，只要“人多势众、就法不责众”。这在一定程度上助长了非法诉求，损害了政府的公信力和执行力。

四、推进民族地方法治政府建设的对策与思考

(一)加强民族立法，为民族地区发展提供保障

自治立法权是《民族区域自治法》赋予民族自治地方的法定权力，体现了国家对民族自治地方赋予的高度自治权。“凡事预则立，不预则废”。要促进民族团结进步，推进民族地方法治政府建设，必须首先加强自治立法，以立法推进法治政府创建。

1.优化立法环境。进一步完善立法机构，加强对立法工作的领导。以政府法制办为主体成立专门的自治立法机构，充分发挥专家立法的优势，从相关部门抽调懂法律、精业务的人员组成立法团队，深入研究民族区域自治法律法规和政策，从民族地方实际需要出发选择立法项目，及时研究制定契合当地发展需要的规范性法律文件。通过广泛征求社会各界的意见，并在实施的过程中不断进行修缮，以适应地方经济、社会和文化的发展。对时机成熟的，要及时提请自治立法机关上升为自治条例和单行条例。

2.加大立法力度。民族自治地方的特点，是民族立法的前提和依据。民族立法不体现民族特点，就不能促进民族经济和社会发展。离开民族自治地方特点，民族立法也就失去了意义。民族自治立法应根据民族地区经济、文化、社会事业、民族团结等县域县情实际，进一步完善经济结构调整、资源节约和环境保护、创新发展、区域和城乡协调发展等方面的自治条例和单行条例，及时根据需要对相关条例进行修订完善，实现区域自治立法与民族区域自治法、中央、省市政策法规有效衔接，充分保护民族自治地区发展。进一步用好自治地方立法权，提高立法质量，增强自治法规的可行性和可操作性，通过法规的实施增添民族地区“造血”功能，护航民族区域经济又好又快发展。以立法为引导，进一步规范行政决策机制。完善行政决策规则和程序，明确决策的范围和权限，把部门论证、公众参与、民主协商、专家论证、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，特别要加强对少数民族群众和利害关系群体的意见收集采纳，将决策行为置于法治框架内。

(二)开展普法宣传，为民族团结进步保驾护航

1.完善普法机制。一要积极构筑平台，抢占普法阵地。充分利用县、乡、村三级政权组织，积极拓展新的宣传阵地，营造全民知法、懂法、守法、用法的氛围。契合民族地区特点，在民族地区人口相对聚集地方设置法制宣传栏，采用汉语与民族语言双语形式就与群众息息相关的法律法规、政务信息和重大议定事项进行宣传;抢占网络普法阵地，充分利用现代信息宣传手段，借助手机短信、网站、微博、微信等新兴媒介对普法工作进程进行宣传报道，采取群众喜闻乐见的方式开展普法宣传。二要全面丰富载体，开展“法律六进”。通过“法律六进”，将普法贯穿到社会每一个领域，在彝区重点抓好领导干部学法、少数民族带头人学法和青少年学法。对领导干部和公务员重点加强依法决策、依法行政相关法律法规的学习;对农村群众特别是在少数民族群众中有一定威望的带头人重点加强基层组织、社会治安、纠纷调解等方面法律法规的学习，大力培养农村“法律明白人”;对青少年重点加强感恩、法律启蒙、传统信念和思想品德方面的教育学习，使普法与贯彻民族区域自治法、精神文明建设、法治文化建设、平安社会创建、发展环境综合治理相结合。

2、实施全域创建。以创建带发展，在民族地方广泛深入地开展法治示范县、法治示范乡镇、法治示范单位、法治示范社区、法治示范村等法治细胞创建活动。将法治创建与弘扬民族文化相结合，以“弘扬法治精神，传承民族文化”的大型文化活动为载体，通过法律知识竞赛、“法制赶场”、“法制文艺巡演”等形式，寓教于乐中进行普法教育，增强法治文化的渗透力、引导力和感染力，提高法制教育实效，有力提升全社会依法办事的能力和水平。

(三)创新执法方式，为经济社会发展增添活力

1.提高依法行政的法律意识和工作水平。民族地方各级政府工作人员特别是领导干部要牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的社会主义法治理念。要加强对少数民族干部法治信仰的培养。无论是哪一个民族，无论信仰何种宗教，在法律面前都必须人人平等。任何人都不能打着民族宗教的幌子，逾越法律的底线，享有法律以外的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。通过少数民族干部的言传身教，带动周围的少数民族群众自觉守法，从而形成全社会自觉践行社会主义法治理念的良好氛围。进一步规范行政执法主体和行政执法行为，坚决杜绝主体混乱、滥用权力、消极不作为等执法领域中的突出问题。加快实行相对集中行政处罚权的步伐，解决多头执法、越位执法、错位执法等问题。强化程序意识，用制度管程序，用程序保证法律的公正实施。全面落实执法责任制和过错责任追究制，坚决纠正以权代法、以情代法，依法加大行政权力的监督、违法行政行为的追究力度。加大对“一低、二高、三难”(违法成本低、守法成本高、执法成本高、执法举证难、追究责任难和强制整改难)案件的执法和执行力度，以执法的实际效果取信于民。

2.积极引导诉求依法解决。强化对民族地区征地拆迁、农村土地流转、劳动就业、社会保障、教育医疗、安全生产、治安管理等易产生信访诉求方面法律法规宣传普及，引导少数民族群众学习刑事法律、民事法律、行政诉讼法律以及人民调解法、信访条例等法律法规，使广大少数民族群众牢固树立权利与义务相统一的观念，学会依法按程序表达利益诉求、合法维权，让广大群众从严格规范、公正廉洁的执法中感受到法律的尊严和权威，体现社会公平和正义。进一步完善人民调解、司法调解、行政调解相互衔接的矛盾纠纷调处机制，推进矛盾纠纷大调解向基层延伸。完善企业改制、征地拆迁、医疗卫生、安全生产等专业调解组织建设，建立涉及林权纠纷、劳动争议纠纷等联席会议制度，实现调解“窗口”前置，调解“区域”全覆盖，依法解决群众合理诉求，确保矛盾纠纷在基层得到化解，群众积怨在基层释放。

3.充分发挥基层自治组织功能。民族地方应结合本地方少数民族聚居的特点，大力推进基层民主法治建设和社会管理模式创新。通过推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，让广大少数民族群众参与到对社会事务的管理中来，推进基层法治化管理水平。要积极适应少数民族自身特点，充分尊重少数民族传统习惯，创新基层少数民族管理的形式，推广“德古”调解法等一系列尊重少数民族首创精神的群众工作方式。结合“彝家新寨”建设等发展契机，引导少数民族地区建立健康文明的生活方式，形成全社会尊重法律、崇尚法律、自觉维护法治尊严的良好社会范围。

[1]峨边县“五个三”同步服务彝家新寨建设[EB/OL].http://www.scsf.gov.cn/zhxx/9111.jhtml，2013-8-28.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.