提升城市规划建设管理水平 推进新型城镇化建设

何应清

(乐山市城市管理行政执法局 四川 乐山 614000)

城镇化是现代化的引擎，是发展的必然趋势，也是一个顺势而为、水到渠成的发展过程，不能急于求成、拔苗助长;城镇化是一个人与自然生态进一步和谐融合的过程，必须在发展中保持天蓝、地绿、水清、空气清新;城镇化是一个城乡统筹发展的过程，必须解决城乡二元结构，做到机会平等和实现基本公共服务均等化;城镇化是一个产城互动的过程，必须实现产业和城镇的协调均衡;城镇化也是一个文化传承的过程，必须延续历史，保留古迹，留住乡愁。因此新型城镇化必然是一个长期的发展过程，既要积极、稳妥，更要科学有序、扎实有效。新型城镇化发展理所当然要突出其“新”，即必须以科学规划为引领，以建设为重点，以管理为保障，以文化为灵魂，以产业为支撑，真正体现“人”的城镇化。

一、目前城镇化建设中存在的主要问题

(一)规划引领不够

1.土地城镇化快于人口城镇化，出现“鬼城”;生态环境破坏大，且不堪重负;结构布局不合理，且产业层次低。

2.缺乏地方特色，同质化严重。各地一味地在所谓现代化道路上不断地相互抄袭和克隆，道路越修越宽、楼房越修越高、立交桥越修越多，但区别于其他城市的特色却不明显。各地在城市规划中，不能从历史出发，挖掘地方特色，找到合适途径，往往单一的攀比现代化、国际化，将城市规划建设成“水泥森林”，“千城一面”的现象十分突出。

3.规划约束缺乏刚性。城市规划应对历史文化街区的建筑保护、街道街巷保护、公共空间保护、环境资源保护、城市开发边界、人口总量等提出明确而具体的约束性指标。目前各地的城市规划多注重经济效益，对公共效益、文化保护和环境资源的承载能力关注不够，规划缺乏科学性、系统性、前瞻性和权威性，这导致城市的古迹消失、人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富分化、公共卫生恶化、环境污染、生态破坏等“城市病”普遍存在。

4.缺乏人性化理念，细节注重不够。城市规划必须以人为本，注重市民的舒适度和幸福指数。面对效益、速度、安全、方便、舒适等多个评价要素时，应着眼于“人”的需要做第一选择。而细节上的完善、周到更能体现城市的人文关怀，彰显城市魅力。这一问题主要体现在城市基础设施滞后、城市功能不完善和城市配套设施的缺乏上。

5.城市总体风格塑造和单体建筑规划设计不协调。由于控制性详规和修建性详规不合理或把关不严，所以单体建筑与城市总体风格格格不入的现象时有发生。

(二)建设标准不高

1.设计不科学，建筑质量不高。受设计理念或利益驱使，建筑布局乱，特色风格不鲜明，设施配套不全和建筑质量较低的现象较为突出，建筑寿命短暂(据统计，我国房屋的平均使用年限约30年)、重复建设和二次拆迁等问题明显。

2.城市基础设施不配套、功能不完善。这体现在主体功能欠大、欠强或欠缺，如教育、卫生、养老等社会事业发展滞后导致上学难、就医难、入福利院难;人行天桥和下穿隧道等道路交通不完善导致交通长期拥堵;市政设施不够配套，雨污分流和污水管网建设滞后导致污水横流;商贸服务严重滞后，尤其是农贸市场、菜市场、仓储、物流等严重不足导致以街、以路为市和占道经营的现象普遍存在;地下空间的开发利用缺乏系统性和前瞻性，缺乏统一的规划和超前建设，导致地下管网布局混乱，人行道长期开挖和重复建设;停车位的严重不足导致乱停乱放等。

3.空间布局拥挤。高楼成片像屏风导致既不能显山也不能露水;容积率、建筑密度普遍偏高而绿化率普遍偏低;楼房品质档次低端，更无特色无地标等。

(三)城市管理水平不高

1.违章建筑屡拆不止。违章建筑成为城市发展的“顽疾”和“瓶颈”。规划设计的缺陷或利益的驱使导致乱搭乱建和楼顶加层等违章建筑客观存在，这不仅加大了土地收储、房屋拆迁的成本，更影响了城市的美观、规划的严肃性和各级政府的公信力。

2.市容秩序有待规范。城区范围内占道经营、车辆乱停、扬尘、噪音、小广告乱贴等现象还较为突出，这些既影响了城市形象也直接影响市民生活的舒适度。

3.管理死角依然存在。尤其是背街小巷、城中村和老旧居民小区，城乡环境综合治理工作还未有效延伸，脏、乱、差现象依然存在。

4.垃圾处理仍然落后。垃圾的分类收集和处理基本流于形式;餐厨垃圾的收集几乎处于空白阶段。

(四)城市文化底蕴挖掘和保护不够

1.城市古文化、古民风民俗挖掘不够，古建筑、古民居、古城墙、古胡同保护不够。

2.城市市民素质不高，文化底蕴欠缺，文明卫生习惯有待改变。尤其是城镇化后大量农村人口进入城市，已成为事实上的市民，但生活习惯、文明素质、文化底蕴等与城市文明还格格不入。

二、新型城镇化发展的原则

新型城镇化发展的原则应为:以人为本、四化同步;城乡统筹、协调发展;低碳循环、产城互动;绿色智能、美丽文明;节地节能，生态安全;因地制宜、突出特色;传承文化、保护自然。

三、推进新型城镇化发展的对策措施

(一)规划是龙头

1.高起点规划。城乡规划是引领、调控城乡建设发展和配置空间资源的重要手段，是新型城镇化建设的龙头，必须具备科学性、严肃性、实用性、前瞻性和权威性，必须坚持以人为本的理念和舒适度优先的原则，围绕城市定位要求，着眼于城市长远发展，认真借鉴国内外先进经验，努力形成规划特色和优势。一是在制定总规时要从总体上把握一个城市的自然资源、人文风情、文化传承、历史景观、特色优势等，从而因地制宜地规划出独具特色的总规并一以贯之地实施，有效的办法是总规批准后可建设城市规划馆接受全社会的永久性监督。二是要优化城镇布局和形态，划定禁建区、限建区和适宜建设区，充分考虑区域资源环境承载能力和疏密程度。三是划定开发边界，优化城镇结构。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界，优化空间结构的规划。对城镇的人口规模和用地规模设定上限，在此前提下编制规划，充分体现“尊重自然、顺应自然、天人合一”的理念。要本着生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀的总体要求，划定城市边界，使城市融入大自然之中，把绿水青山留给城市居民。四是规划先行。必须坚持“先规划后建设，先地下后地上”和“绿色优质”的原则，避免重复建设和大拆大建。五是强化规划管理。要强化规划的前瞻性和权威性，保持规划的连续性，一张蓝图绘到底;要征求市民意见和专家意见;要对总规、详规进行公示并接受市民的监督。六是要进一步强化城乡规划督查。对侵占生态空间和公共绿地、擅自提高容积率和进行违法建设的必须加大查处力度，做到有法必依、执法必严。

2.打造城市特色。优质的城市特色能增强城市的识别性和记忆性，提高城市的知名度;能增强市民的认同感和自豪感，强化城市的凝聚力;能突出城市的魅力，促进城市旅游和吸引投资，推动城市经济发展。因此在城市规划中，必须充分利用自然资源禀赋，挖掘历史文化积淀，体现城市规划的差异性、传承性、艺术性和区域性，打造独具区域特色、时代烙印和文化韵味的城市。

3.划定发展红线，实施倒逼管理机制，提高城镇可持续发展能力。持续不断的拥挤、雾霾、噪音、水污染以及水资源短缺等生态环境问题表明，资源相对缺乏、环境容量有限已经成为我国国情的基本特征，所以必须加快转变城镇发展方式，加快城镇生态文明建设，稳步推进城镇能源总量控制。要实施污染总量控制，分解总量目标到具体城镇，在此基础上科学制定城镇化率、人口增长、可利用资源总量等指标的底线或红线，实施倒逼管理机制，提高城镇可持续发展能力，引导建设一批规模适中、宜居宜业的幸福城市、生态城市，循序渐进地推进新型城镇化。要根据不同城市的资源环境、经济承受能力、群众的实际需要提出具体约束性指标，提升城市承载力和舒适度。以乐山为例，就必须在控制性详规中明确乐山大佛景区周边房屋的距离和建筑高度，峨眉山景区的禁建范围和建筑形态，确保两大双遗产景点的观赏性和景区的美丽度。

(二)建设是重点

城市是因人而建的，由人的聚居而形成，也因为人的聚居才富有生机和活力。人是有感情、有人格、有精神追求的，人在参与建设城市中创造文化、传承文明、提升自我，所以城市建设必须以人为核心，建成“我”的城市。只有“我”的城市才会穿越时空而历久弥新;也只有“我”的城市才会历经沧桑而弥足珍贵。

1.提高建筑标准。一是要保护自然生态和历史文化，使我们的城市成为有历史记忆、地域特色和民族特点的美丽城市。要把山水、森林等自然资源要素作为城镇功能空间的有机组成部分，防止形成缺乏生态和休闲空间的“水泥森林”;要把保护城镇历史文化、彰显地方特色作为城镇建设的重点内容，将保护文物、历史建筑、历史文化街区和古树名木的要求贯穿到建设的各个部分;要建立保护体系、维护历史文化的原真性，既不要简单复古，也不要片面追求现代化和后现代化，杜绝“拆真古董、建假古董”的不良倾向。二是保护自然，不搞大拆大建。“越是自然的越是永恒的”。建设中要注重保护村庄原始风貌，尊重自然。要慎砍树、不填湖、少拆房、少挖山，尽可能保持村庄原始风貌，让城市融入大自然，真正做到“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。三是要“减容增绿、腾地还绿”。四是建筑必须在符合城市总体风格的前提下，具备一定的特色和风情。

2.完善城市功能。要制定人口控制底线和城市边际，变单一中心为多中心。基础设施要完善并超前;市政公用建设要先行并配套;要本着“先地下后地上”的原则，做好地下空间的统一开发和利用，先行加快建设排水、防涝、污水、供水、供气、电缆、光纤、道桥等地下管网的建设，从源头上杜绝人行道反复开挖;要根据城市发展和市民需要配套建设医院、学校、市场、停车场、仓储、物流、文化馆、体育馆、休闲娱乐等公共服务设施，确保城市功能完善，提高市民居住的舒适度。同时，必须提高建筑对地震、火灾等的设防能力，确保城市安全。

3.注重建设细节。建设必须从细节上考虑城市风貌塑造、市民居住的实际需求和舒适度，为建成后的市民生活和城市管理打好基础。如成片建设尽可能统一建设为坡屋顶，临街面统一修建隐蔽空调位、店招店牌位、安装玻璃门、修建通透墙等。

4.侧重发展质量。城镇化水平不是越高越好，城镇化速度也不是越快越好，从生态保护的意义上说，不开发、缓建设也是落实科学发展观。我国庞大的人口总量和相对有限的自然资源条件，决定了农业的基础性地位和城镇化水平的上限。同时我国城镇化率若保持每年一个百分点的增长，每年将有1300 多万的人口从农村进入城镇，又将导致粮食安全、能源资源支撑、生态环境承载能力等问题，从客观上决定了城镇化具有长期性、艰巨性、复杂性和必须可持续性，这就要求必须稳扎稳打、有序推进。事实也证明，城镇化速度过快必然带来种种难以化解的矛盾，影响社会稳定和降低市民的幸福感。因此，必须在总体战略下分解不同区域城镇化的短、中、长期目标和进度，明确各阶段的工作重点，把握好效率和效益，速度和质量的关系，把握好城镇化进程的节奏。

(三)管理是保障

城市管理是维护城市市容市貌、公共秩序、整洁规范、城市形象和社会公平的重要保障。

1.树立建管并重的理念。城市“三分建、七分管”。目前，部分领导认为“城市建设是赚钱的，城市管理是花钱的”，存在“重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益和生态效益”的思想。对此，必须深化对城市管理的认识，正确处理好“三个关系”:即管理与建设的关系，克服重建轻管的低层次发展观;管理与经济的关系，树立城市管理也是生产力的观念;城市管理与精神文明的关系，明确城市管理水平就是城市文明程度的典型体现和集中反映。

2.进一步理顺管理体制。一是按照“市区一体，重心下移”的目标，加快建立市、区、街道、居委会四级管理构架，形成统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的城市管理长效机制。二是要解决责权不对称的问题，避免有利的事情争着管、没利的事情都不管、担责的事情互相推。三是要加快推进相对集中行政处罚权工作。四是在城市绿化、环卫等公用事业领域积极推行政府购买服务的改革，实行“花钱买管理，不花钱养人”的管养分离机制。

3.建立健全保障机制。一是财政要在经费、设施、装备上作好保障，防止执法队伍“吃杂粮”，杜绝以罚代管现象，同时要做好收支两条线和罚缴分离工作。二是城管执法安全保障。对以暴力手段阻挠城管队员依法行使管理职能的案件，应按照涉嫌妨碍公务犯罪行为依法查处。三是强制执行保障。建立“城管执法、公安护法、法院司法”的三方联动保障机制，切实解决执法难、执行难问题，以维护城市管理法律法规的权威性和严肃性。

4.完善环卫管理。实施城市生活垃圾无害化、资源化、减量化处理;建立建筑垃圾、医疗垃圾、餐厨垃圾分类处理和定点处理场所;实行垃圾分类收集和处理制度，推行“资源——产品——废弃物——再生资源”的反馈式循环利用模式，积极推进垃圾、废水、废气再利用，最大限度地实现垃圾无害化的最小化和垃圾再循环利用的最大化。

(四)文化是灵魂

1.深挖城市文化内涵，拓展文化外延。文化是城市的生命和灵魂，城市是文化的凝集和积淀。没有文化，城市就没有魅力，没有内涵。“越是古老的越是现代的”，保护看得见的历史古迹，就是保护看不见的民族文化，让城市文脉得以延续，城市灵魂得以保存。要树立开发建设是发展城市，保护历史文化也是发展城市的理念。乡愁不是过去时，而是现在时、将来时，只有让山水环城，绿意满城，古迹留城，文物藏城，才能让乡愁永续。以乐山为例，境内有峨眉山、乐山大佛两大世界双遗产，有9 平方公里的森林在城市之中，有三江汇流，有历史名人李白、杜甫对乐山的赞誉，有近代名人郭沫若的故居，自然资源得天独厚，文化底蕴源远流长，名胜古迹点缀其中，因此，应充分挖掘乐山的名山、名佛、名城、名人文化，打造山水城市、自然城市、文化城市、人文城市，将佛教文化、武术文化、民俗文化等元素融入城市建设中，使之和山、水、城浑然一体，自然天成。

2.保护文化古迹，注重民风民俗的挖掘和利用。“越是民族的越是世界的。”城市古建筑、古城墙、古民居、古胡同、古文物、古文化是一方水土、风情、民俗、文化的积淀和凝集，要切实加以保护，要把“以旧修旧”和“修旧如旧”的原则体现在每处古迹和每个细节。同时要充分开发和利用民风、民俗、民情，打造民俗风情特色城市。

3.提高市民素质，打造城市精神。加快提升市民素质的核心是实现人的现代化。要注重城市文化与城市精神的互动，通过城市文化的发展、传承来丰富和提升城市精神;通过城市精神的弘扬来促进文化发展和市民素质的提升。要使城市精神成为城市的品牌和无形资产。乐山市总结提炼的“乐善至美、创新力行”的城市精神较好地体现了这座古城的内核和表面张力。

(五)产业是支撑

产业是城镇化的基础支撑。要优化城镇规模结构，推动产业和城镇协调发展。如果产业和城镇互动失调，结构失衡，就可能破坏工业化和城镇化的协调发展，影响城镇化的质量。缺乏产业支撑，居民难以就业，就会出现“睡城”、“空城”。各类资源都向大城市聚集，不仅会引发更多的城市病，而且会导致中小城市和小城镇产业萎缩;而企业缺乏高质量的城镇化支撑，就难以形成长期的竞争力，无力攀登科技的制高点。因此，必须推动大中小城市、小城镇布局科学合理并分工协作，以大带小，实现产业和城镇协调永续发展。