关于社会治理创新的思考

谈志林

关于社会治理创新的思考

谈志林

当前，社会治理已成为学术界和实务界的研讨热点，但两者对社会治理的认识还有所不同。结合学习贯彻十八届三中全会精神，在此就社会治理的内涵、路径等谈点个人体会。

一、社会治理创新的内涵

社会治理中的社会是一个多义词。在古汉语里，“社”指祭神的地方，“会”表示聚集。两字连用，表示人们为祭神而集合在一起。在现代语境中，社会主要有大、中、小三种概念。大概念的社会是指以物质生产为基础的人类生活共同体，是经济、政治、文化诸多方面的统一体。中概念的社会一般用于国家与社会二分法，是指与国家相对应的个人生活领域。小概念的社会是指经济、政治、文化以外有关公民公共生活的部分。社会治理中的社会就是小概念的社会。

在传统中文语境中，“治理”原指统治、管理、整修，隐含有用强力恢复良性状态的含义。现代英文语境中的“治理”（governance）含义不同于“管理”（government），是1989年以来治理理论在政治与社会领域的应用与发展。联合国全球治理委员会在研究报告《我们的全球之家》中认为，治理是各种公共、私人机构与公民个人管理共同事务的多种方式的总和，是协调各种利益并共同行动的持续过程。治理以参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征，其目的是最大限度地增进公共利益。

十八届三中全会赋予“治理”全新的内涵，是指在党的领导和政府的主导下，政府、社会和市场等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉的动态过程。这一新内涵是对治理理论的扬弃，既汲取了治理理论的合理内核，又尊重中国传统、富有时代特色，体现了我们党和政府融会中西、贯通古今、与时俱进的理论自觉和理论自信。社会治理则是指在党的领导和政府的主导下，政府与社会、市场等多元主体协商协作，共同凝聚社会共识、解决社会问题，促进社会和谐发展的动态过程。社会治理的主要内容包括社会体制机制治理、社会组织治理、基层治理、社会问题治理和公共安全治理、虚拟社会治理等方面。社会治理的基本任务是协调社会利益、凝聚社会共识，解决社会问题、化解社会矛盾，应对社会风险、保持社会稳定，激发社会活力、推动社会发展，促进社会公正、实现社会和谐。

社会治理与社会管理一字之差，既有内在联系，又有本质区别。一是主体不同。社会管理的主体比较单一，主要是指政府及其职能部门；而社会治理的主体多元，既包括政府，也包括社会、市场和公民个人等。二是内容不同。就政府而言，在单一主体下，无限政府对社会管理的内容也就无所不包；而多元主体框架中的社会治理，是以社会自治为基础的，其内容涵盖社会自治范围之外的部分，比社会管理的内容要少得多。三是方式不同。传统社会管理方式具有刚性，主要是依托公共权力，对社会实行自上而下的管控；社会治理的方式则是刚柔相济，由政府与社会以法治为原则，以相互信任为基础，共同推进上下互动、平等协商的协作治理。四是目的不同。社会管理的目的在于解决社会问题、规范社会秩序、维护社会稳定，其终极目的是“稳”；社会治理的目的则在于凝聚社会共识、优化社会秩序、推动社会发展、促进社会和谐，最终实现全社会共治共享，其终极目的是“和”。

社会治理创新主要指顺应经济社会发展要求，尊重社会运行规律，融合新理论、新经验、新技术，推进社会治理的理念、范式、体制机制、方式方法和路径变革，实现由传统社会管理向社会治理的范式转换，以激发社会活力、提升治理效能、促进社会良性发展的过程。

二、推进社会治理创新的重要性和紧迫性

新形势下，推进社会治理创新具有极端重要性和紧迫性。

（一）推进社会治理创新是我国经济社会发展的内在要求。近年来，全球化、市场化、城镇化、信息化浪潮叠加涌进，世情、国情、社情变化万千，社会结构加速变动、利益高度分化、活力显著增强，社会环境发生了深刻变化。一是随着改革的深入，市场要素的流动性、市场个体的动态多变性和泛物质化必然会波及社会领域，挑战传统社会观念、社会秩序和生活方式，对社会管理提出新要求。二是随着城镇化的推进，城乡二元经济形态加速整合，城乡经济社会连结度日渐紧密，既带来了城市社会管理的复杂性，也导致了农村社会资源的流失，必然带来城乡社会管理格局的变化。三是随着对外开放不断扩大，在经济、文化、教育、旅游等多重推动下，国民的全球视野日趋扩大，参与广度和深度不断扩展，对国外社会形态和社会管理体制的认识更加深刻，对我们党和政府的治理理念和水平提出了更高的要求。同时，涌入国门的外国人越来越多，内外思想与文化的碰撞也对社会管理提出了严峻挑战。四是信息化浪潮催生了大数据时代，也催生了虚拟社会。“人人都是通讯社，个个都有麦克风。”网络社会的信息流、思想流、数据流无处不在，虚拟社会的松散性、个体性、隐匿性、多变性特征明显，网络舆论的影响力、冲击力、破坏力不可限量，传统社会管理对此无从招架。

（二）推进社会治理创新是解决社会矛盾和问题的迫切需要。当前改革进入攻坚阶段，社会矛盾易发多发，一些矛盾关联性、易变性、敏感性、对抗性强，涉及人民群众切身利益的问题比较突出。一是社会发展不足。社会发展总体滞后于经济发展，社会利益分化冲突加剧，社会结构失衡，社会道德失范，社会政策不足，社会活力不强。二是人民内部矛盾纷繁复杂。在变革进程中，土地征用征收、房屋拆迁、城市管理和个体社会生活等容易产生大量矛盾，群体性事件明显增多，冲击道德底线的个人极端案例时有发生。三是社会自治功能不足。基层自治体制机制比较滞后，自治功能较弱；社会组织数量增长较快，但发展环境有待优化，作用发挥不够；被称为“社会医生”的社会工作还处于起步阶段，专业社工少，社会认可度不高。四是公共安全形势严峻。自然灾害频发多发，对社会生活影响明显。安全生产事故时有发生，食品药品安全问题频频出现，以报复社会为目的的恶性案件有所增多，国家安全和社会安全面临挑战。解决纷繁复杂的社会矛盾和问题迫切需要社会治理创新。

（三）推进社会治理创新是人民群众的强烈愿望。一方面，人民群众对社会管理的反映不佳，对社会诚信评价不高，对社会安全观感不强，对社会环境的不满情绪时有所闻，对创新社会治理、优化社会环境、实现安居乐业的愿望越来越强烈。另一方面，随着我国民主建设的进步，人民群众的民主意识、权利意识不断增强，自我组织、自我管理、自我服务要求进一步提高，对社会事务的关注度不断增强，对参与社会治理的自觉性、主动性和积极性不断提升。依靠群众力量，开放社会参与，共同推进社会治理创新是民心所向。

（四）推进社会治理创新是我们党发展社会建设理论和实践的必然选择。

党始终把理论和实践创新作为推动中国特色社会主义不断发展的力量之源。十六届四中全会以来，我们党多次创新社会管理有关论述。十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求，标志着“治理”取代“管理”成为我们党的新执政方略。推进社会治理创新，是我们党对社会建设实践不懈探索总结的结晶，是对马克思主义社会理论的新贡献。

三、社会治理创新的基本路径

第一，推进治理理念创新。树立以人为本、尊重个体的理念。尊重社会个体的基本权利和创造力、差异性，因人施策、为人服务。树立民主参与、平等治理的观念。社会治理没有高下贵贱之分，政府在社会治理中要放下身段，充分发扬民主，顺乎民心，平等参与。树立主体多元、协作治理的观念。社会治理不能靠政府单打独斗，要凝聚合力，发挥政府、社会和市场各自的优势，共同协作。树立担当责任、诚信治理的观念。明确治理各方主体的责任，建立信任机制，累积以信任为基础的社会资本。树立制度为本、依法治理的理念。把法治精神贯穿社会治理全过程，形成办事依法、遇事找法的社会共识，达到“依规定事、以法止争”的治理效果。

第二，推进治理方式方法创新。要处理好活力和秩序的关系，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，做到刚柔相济、宽严有度、综合施策，实现从单一治理向共同治理转变，从事后处置向事前预防、事中介入转变，从管控规制向道德引导、心理疏导、矛盾化解、法治保障等多种方法综合运用转变。

第三，整合多元治理主体，实现复合治理。根据政府、市场和社会各自特点，将社会治理的多元主体整合为治理复合主体，并充分发挥各方主体各自优势，形成治理合力，保障社会治理多元主体各得其所、各尽其用、相得益彰。

第四，健全治理制度，创新体制机制。创新社会治理体制，健全党领导下的社会治理格局，界定政府的治理职权边界，强化市场主体和事业单位的治理职责，畅通社会参与渠道，优化社会组织发展环境，逐步提升社会自我治理能力。完善维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，促进社会治理良性运行。

四、推进社会治理创新的主要举措

第一，创新社区治理。一方面，要创新社区治理政策，健全社区治理结构，完善体制机制，厘清基层政府与社区自治组织的职责权限，理顺社区自治组织与其他组织的关系，增强社区的自治属性。结合地方政府机构改革，开展社区负担专项清理行动，建立社区工作标准体系和评估制度，社区自治组织协助政府办理的服务事项实行政府购买。建立人大代表等联系社区制度，推进驻社区单位参与社区治理。实施社区服务体系建设“十二五”规划，建立社区公共服务准入制度，建设全国社区治理和服务创新试验区，发展智慧社区。另一方面，完善基层群众自治机制，发挥好居民在基层社会治理中的主体作用，努力实现民事民议、民事民办、民事民管。提升民主选举质量，提高城市社区居委会直选率，健全村（居）民会议等项制度和村规民约等基层社会规范，建立民情恳谈、村（居）民论坛等协商机制，畅通民主表达渠道，推进共建共享。强化村（居）务监督委员会建设，开展社区民主监督实践，推行村（居）委成员任期和离任经济责任审计。

第二，创新社会组织治理。一是修订完善三大条例等社会组织管理制度，制定社会组织分类标准和直接登记具体办法，实施四类社会组织直接登记。二是推进行业协会商会与行政机关脱钩。出台总体方案，启动脱钩试点，推进行业协会商会在职能、资产、人员等方面与行政机关脱钩，促使行业协会商会去行政化，真正回归民间属性。三是改革行政审批，下放职权。取消对社团筹备成立和社团分支机构设立、变更、注销登记的审批，下放基金会和异地商会登记审批权限。四是完善社会组织监管。改革社会组织年检工作，推行基金会抽查审计，完善第三方评估机制。建立多部门联合执法机制，依法查处社会组织违法行为，坚决取缔非法社会组织。五是健全政府购买社会组织公共服务机制。制定政府购买服务的指导目录，明确购买服务的种类、性质和内容，加强对政府购买服务的考核监管。

第三，创新应急治理。一方面，要健全应急治理体制。坚持分级负责、相互协同，整合民政、卫生等部门力量，健全自然灾害、公共卫生事件等应急管理体制，完善灾难预警、应急响应和损害评估等机制，做好受灾群众应急救助等工作。坚持预防为主，推进应急避难场所、救灾物资储备网络和综合减灾示范社区建设。发挥联防联控机制作用，做好人感染H7N9禽流感疫情防控工作，加强疫情监测，抓好源头控制，强化病例救治。另一方面，要健全社会风险预防化解机制。建立社会舆情收集研判和重大舆情应急处理机制，及时回应群众关切，加强对突发事件的舆论引导。落实重大决策社会风险评估机制，加强对社会问题的先期预测、风险评估，努力从源头上预防和减少社会风险。

第四，创新综合治理。一是创新解决社会矛盾和问题的方式方法。依托基层服务管理平台，建立多方参与的社会矛盾治理机制，及时有效解决城市建设管理等方面社会反映强烈的问题。健全调解网络，完善人民调解、行政调解和司法调解联动体系，加强专业性和行业性调解组织建设，提升社会矛盾的调处化解能力。二是培植积极向上的社会心态。普及心理健康知识，建立心理危机预警机制，舒缓社会紧张关系。建立社会心理医疗服务体系，发展心理服务机构，开展好心理咨询、疏导、治疗等服务。加强专业社工和志愿者队伍建设，开展专项社会关爱行动，对特殊人群进行专业心理疏导和矫治，帮助他们修复社会功能。建立失信者黑名单制度，建设诚信社会。三是发挥法治对稳定社会秩序的保障作用。完善法律援助服务网络，推进司法服务向城乡社区延伸。改革行政复议体制和信访工作制度，建立网上信访平台，及时就地解决公民合理诉求。

第五，创新公共安全治理。坚持专项整治与长效治理相结合，健全立体化社会治安防控体系，提高社会治安保障水平。创新执法方式，强化重点地区、重点场所的社会治安，严密防控和惩治违法犯罪行为，坚决打击恐怖活动，维护公民生命财产安全。开展群防群治，建设平安社区。坚持宽严相济，完善社区矫正制度，减少社会对抗，促进社会再融合。加强对实有人口特别是流动人口的动态管理和服务，引导外来人口融入城市、安居乐业。健全信息网络管理体系，引导网站、网民强化社会责任意识，发挥好网络意见领袖的建设性作用，推动网络积聚社会正能量。完善信息安全保障体系，加强互联网竞争监管，维护虚拟社会秩序。强化信息应用，建设智慧城市，提升社会治理智能水平。

（作者系民政部政策研究中心研究员）