国家治理现代化离不开社会政策

□ 岳经纶 邓智平

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，未来全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是《决定》中的一个新提法，引起了众多学者的关注，主要内容集中在三个方面：一是对概念的界定。如江必新对国家治理体系以及国家治理体系和治理能力的现代化这两个概念进行了定义。*江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年 11月 15日。俞可平则认为国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。同时，俞可平还提出了衡量国家治理现代化的五个标准。*俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期。二是讨论国家治理体系和治理能力的现代化的本质和历史地位。如刘俊杰认为，推进国家治理现代化的核心问题是处理好政府与市场、政府与社会的关系。*刘俊杰：《推进国家治理体系和治理能力现代化的基本问题》，《哈尔滨市委党校学报》，2014年第1期。施芝鸿提出，可以把推进国家治理体系和治理能力现代化看成是工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后的第五个现代化。*赵登华：《努力实现“第五个现代化”——访全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿》，《经济日报》，2013年12月2日。三是对如何推进国家治理体系和治理能力现代化提出了对策建议。如竹立家提出，为了实现国家治理现代化这一总体目标，反腐倡廉、确保权力的纯洁性仍然是今后一个时期内全面深化改革的中心任务之一。*竹立家：《国家治理体系重构与治理能力现代化》，《中共杭州市委党校学报》，2014年第1期。其他学者也指出了实现国家治理体系和治理能力现代化的路径。*李抒望：《正确认识和把握国家治理现代化——学习党的十八届三中全会精神》，《时代主人》，2013年第12期。这些研究和论述大多是从对十八届三中全会精神解读的角度阐发，为我们认识国家治理体系和治理能力现代化提供了很好的基础，但多为学者个人的理解。本文试图从一个理论的视角，即社会政策学的角度来讨论国家治理体系和治理能力的现代化问题。

一、市场经济条件下的国家治理离不开社会政策

市场经济是人类社会迄今所能发现的最有效率的资源配置方式，*韦森：《构建良序市场经济运行的制度基础》，财经网，http://www.caijing.com.cn/2011-05-05/110710125.html，2011年5月5日。但市场化远非尽善尽美，脱嵌于社会和文化结构的市场经济会带来对社会的破坏。工业革命之前，民生问题基本上在家庭、族群和社区内自我解决，政府较少提供基本公共品，只在自然灾害等极端情况下才加以救济。但随着工业化而兴起的市场经济，其最大的特征是把一切都商品化，包括劳动力的商品化。在市场经济条件下，个人需要和福利的满足有赖于个人在市场竞争中的地位。换言之，个人需要的满足和福利的取得取决于市场。市场力量尽管在创造效率和财富方面有着重要作用，但是其自发运作会带来社会两极分化和贫富阶级之间的严重对立。由于大多数人无法在市场竞争中取胜，从而出现大量社会弱势群体。他们的基本需要无法在市场中得到满足。社会两极分化和阶级对立会带来社会冲突，甚至社会革命，威胁市场经济体系的运作和社会的稳定。*岳经纶：《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设——从社会身份本位到人类需要本位》，《公共行政评论》，2008年第4期。正如卡尔·波兰尼所言，自由劳动市场所带来的经济利益并不能弥补它对社会所造成的破坏。*博兰尼：《巨变：当代政治、经济的起源》，黄树民、石佳音、廖立文译，台北：远流出版事业股份有限公司2002年版，第157页。马克思也一方面肯定市场机制的作用，认为“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”*马克思、恩格斯：《共产党宣言》，人民出版社1997年版，第9页。；但另一方面，他们也指出“资本来到世间，从头到脚，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西”。*马克思：《资本论》，上海三联书店2009年版，第236页。

因此，为了满足社会弱势群体的基本需要，避免社会震荡，维护市场体系的有效运作，资本主义国家一般都要实施一定的社会政策，以国家的力量来驯服市场的自发力量，满足社会需要。在这个意义上，社会政策被视为市场经济得以成功运作的基本条件。通过实施社会政策，国家可以对市场的自发力量进行干预，对追求利润最大化的市场力量进行约束，对社会财富进行再分配，缩小因市场竞争带来的贫富差距，缓和劳资之间的矛盾，从而达致社会稳定，乃至和谐。换言之，社会政策就是国家制定的、用以抵消私人资本和市场力量之影响的政策，是现代市场经济体系国家治理的重要机制和手段。用卡尔·波兰尼的话来说，社会政策就是与市场相对的一种保护主义反向运动，其实质就是人的“去商品化”。所谓“去商品化”，就是“指个人福利既独立于其收入之外又不受其购买力影响的保障程度”*艾斯平·安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，中文版序言第3页。。正是由于社会政策是驯服市场力量的重要手段，在成熟的市场经济体系中，实施社会政策成为了政府的基本职能。市场经济体系也因社会政策的有效实施而促进了社会公平正义，提升了人民福祉，进而实现了社会的良治。

今天，环顾发达的市场经济国家，可以发现社会政策已成为现代政府的中心任务:它决定哪些风险需要通过国家干预而得到解决;哪些再分配需要以国家权威加以强化。社会政策在国家治理中的重要性，可以从国家的社会支出水平中体现出来。从社会政策的开支水平看，社会福利已经成为发达市场经济国家的最大产业。*岳经纶：《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设——从社会身份本位到人类需要本位》，《公共行政评论》，2008年第4期。在1914年，仅仅7个西方国家社会支出达到GNP的3%；到20世纪50年代初，西方国家社会支出的指数是GNP的10-20%；在1970年代中期，在欧洲福利国家中，1/3国家的1/3的GNP用作社会政策支出。此后，虽然福利国家遭遇新自由主义的冲击，但福利国家仍然保持其基本制度，不同国家的政府在福利开支上仍然保持高水平的承担，如欧盟国家的平均公共支出从1989年的47%上升到1993年的53%，*潘屹：《普遍主义福利思想和福利模式的相互作用及演变》，《社会科学》，2011年12期。因而不少学者提出福利国家的发展不能倒转的论点。*Mishra, R., The Welfare State in Capitalist Society: Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe, North America and Australia , New York: Harvester Wheatsheaf，1990.事实上，福利国家已经和市场经济、民主政治一道成为西方发达国家国家治理的三大支柱。

在亚洲新兴经济体中，社会政策也日益成为重要的国家治理工具。施泰因·林根(Stein Ringen)教授与他指导的四位韩国博士(权赫周、李一清、金泰均和李周夏)合著的《韩国国家与社会政策：韩国如何从贫穷和独裁走向富裕和民主》(The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy)，从社会政策角度探索韩国国家构建及其现代化进程，揭示了社会政策在韩国国家治理现代化中的地位和作用。该书完整地展示了韩国威权国家社会政策的发展历程，探讨了社会政策对于国家治理的重要作用。在韩国现代化建设初期，尽管国家将主要精力放在发展经济上，但是社会政策已经被纳入国家现代化目标体系之中。围绕实现现代化的目标，韩国政府精明而又克制地使用各种动员方式(包括力量合并、整合和欺骗)确保各种力量赞同这一目标并投身现代化建设。在现代化初期，为缓解社会矛盾所搭建起来的社会政策体系则处于从属地位，“发展型国家”的特点十分浓郁。等到民主政体在韩国再次建立并逐步巩固后，韩国政府开始对底层的声音表现出更有力的回应性，并促成了更具普惠性的福利国家的建立。尽管韩国经济在1997年亚洲金融风暴中受到前所未有的冲击，韩国的社会政策和福利国家还是得到了明显的扩张。*Ringen,Stein, Huck-ju Kwon,Ilcheong Yi,Taekyoon Kim,Jooha Lee, The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2011.同样的情况也出现在台湾的现代化转型之中。约瑟夫·王(Joseph Wong)的研究指出，韩国和台湾的经验修正了经济全球化宣告福利国家死亡的假设，因为身处经济全球化之中的韩国和台湾实际上增加了社会政策支出，强化了福利国家形象。*Wong, Joseph Healthy democracies: welfare politics in Taiwan and South Korea，Ithaca and London: Cornell University Press,2004.

二、中国市场转型中的社会政策

社会政策一词通常用来说明国家在公共福利方面的角色。英国著名社会政策学者希尔把社会政策定义为“影响公共福利的国家行为”。*Hill, M., Understanding Social Policy. London: Blackwell Publishing, 1990.与经济政策追求效率不同，社会政策的价值理念是追求社会公平正义。如果说经济政策的目标任务主要是如何“做大蛋糕”，而社会政策的目标任务主要是如何“分好蛋糕”。尽管中国仍然是一个发展中国家，“做大蛋糕”的任务还很艰巨；但是，随着中国经济总量的不断做大(2010年超过日本成为世界第二)，“分好蛋糕”的任务更加艰巨。甚至在某种意义上，能否“分好蛋糕”成为“做大蛋糕”的主要约束条件。*迟福林：《不分好蛋糕就做不大蛋糕》，http://www.chinanews.com/cj/cj-cjrw/news/2010/04-21/2240723.shtml ，中国新闻网2010年4月21日。而社会政策的基本特征就是通过再分配社会资源，更好地满足社会需要，从而实现全社会福利函数的最大化。概言之，一切旨在确保社会变迁能够增进公民福利和幸福的社会干预实践都属于社会政策的范畴。

改革开放以来，我国不断重视市场机制在资源配置中的作用。1982年，党的十二大首次肯定市场经济的作用，当时的提法叫“计划经济为主、市场经济为辅”；1984年，中共十二届三中全会以“社会主义有计划的商品经济”取代十二大提出的“计划经济为主、市场经济为辅”作为改革目标模式；1987年，党的十三大进一步肯定了“社会主义有计划商品经济”的提法，并认为社会主义有计划商品经济的运行机制总体上来说应当是“国家调节市场，市场引导企业”的机制；1992年党的十四大正式提出“建立和完善社会主义市场经济体制”；1997年党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；2002年党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”；2007年党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”；2012年党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；2013年十八届三中全会更是提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。对市场作用定位的不断调整，反映了执政党对市场机制认识的不断深入，也反映了党对政府与市场关系的深刻变化。毫无疑问，从“基础性作用”到“决定性作用”，意味着市场在资源配置中拥有至高无上的地位。尽管如此，这并不意味着政府从此可以偃旗息鼓，无所作为。事实上，在市场对资源配置起决定性作用的条件下，政府也有其发挥决定性作用的领域。离开政府在公共服务、市场监管、宏观调控、社会规制等领域的决定性作用，就不可能有国家治理体系和治理能力的现代化。

事实上，上世纪九十年代以来，我国国家治理能力的弱化与社会政策的弱化乃至缺失密切相关。改革开放以来，尽管我国通过经济发展在满足公民私人消费需求领域取得了明显成绩，但由于对市场经济中社会政策的作用和地位重视不够，社会政策在很长时期沦为经济政策的附庸，以至于以满足集体消费需求的公共服务随着市场化改革而逐渐式微，一度出现了诸如“上学难、上学贵”，“就医难、就医贵”，“住房难、住房贵”等民生难题，导致社会矛盾不断积累。单纯经济增长的政策范式所带来的日益恶化的发展情况直到21世纪初“非典”疫情的爆发才完全被政策制定者所意识到。此后，中国发展政策领域的范式逐步从GDP 主义转向以人为本的政策范式。*岳经纶：《科学发展观: 新世纪中国发展政策的新范式》，《学术研究》，2007年第3期。2004年的中共十六届四中全会正式放弃了“效率优先、兼顾公平”的提法。与此相适应，中国政府开始将更大注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入社会政策领域，从而使公共政策格局出现了从偏重经济政策到重视社会政策的转变过程。*王绍光：《从经济政策到社会政策:中国公共政策格局的历史性转变》，载岳经纶、郭巍青主编：《中国公共政策评论》(第1卷)，世纪出版集体、上海人民出版社2007年版，第29页。2007年党的十七大报告单独设立“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分，并提出了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生目标，社会建设首次与经济建设、政治建设、文化建设一起并列构成中国特色社会主义现代化建设“四位一体”的布局。2012年党的十八大报告同样把社会建设单列一大部分，同时提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”，标志着社会体制改革从经济体制改革中独立出来，这与十七大报告中社会建设首次独立出来具有同样重要的意义。因为自1984年党的十二届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》以来，我国社会体制改革的内容一直被经济体制改革涵盖。我国在改革开放三十年后提出加强社会建设，本质上就是要保卫社会，防止社会被市场侵蚀。

而社会政策作为保卫社会的手段和工具，也日益受到重视。2012年11月15日，在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上，中共中央总书记习近平说，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。2013年4月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究当前经济形势和经济工作。会议中提出，面对新形势，要按照稳中求进的要求，未雨绸缪，加强研判，宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底。这是我国最高领导层首次提出“社会政策托底”的重要观点。这一新的提法，揭示了在全面深化改革的过程中社会政策与经济建设(政策)的关系，也突出了社会政策对我国稳定发展的重要意义。在2013年7月30日召开的中共中央政治局会议上，新一届领导层再次重申“社会政策托底”这一重点观点，并指出了要“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”。2013年4月5日，国家主席习近平在俄罗斯圣彼得堡举行的二十国集团领导人第八次峰会第一阶段会议上作了题为《共同维护和发展开放型世界经济》的发言。他在发言中指出，“宏观微观经济政策和社会政策是一个整体，各国要用社会政策托底经济政策，为宏观微观经济政策执行创造条件。”这是我国领导人首次在国际层面阐述“社会政策托底”这一重要观点。2013年10月7日，国家主席习近平出席在印度尼西亚巴厘岛召开的亚太经合组织(APEC)第二十一次领导人非正式会议并发表重要讲话。在讲话中，习近平主席再次阐述了“社会政策托底”观点。他指出，“要防范风险叠加造成亚太经济金融大动荡，以社会政策托底经济政策，防止经济金融风险演化为政治社会问题。”可见，社会政策的作用已引起党和国家的高度重视，在全面深化改革的新时期，一方面要发挥市场在资源配置中的决定性作用，但另一方面，社会政策如何发挥托底作用也是非常重要的，两者相互配合、相得益彰才是完善的社会主义市场经济。

三、以提高对公众需要的回应能力为核心促进国家治理现代化

众所周知，需要是人的本质属性。而社会政策的出发点就是人类需要。社会政策的经典内容源自英国著名的《贝弗里奇报告》。该报告因应贫穷、疾病、失业、无知和肮脏这五个工业社会的主要社会问题和社会风险，提出了相应的五大社会政策领域：社会保障政策、医疗卫生政策、就业政策、教育政策和住房政策。这些政策领域大体上相当于我们今天所说的基本公共服务领域。后来，随着针对老年人、残疾人、青少年和儿童等特殊群体的社会服务的发展，社会政策大家庭中又增加了“个人社会服务”(或者说社会照顾、社会服务)这个新领域。*岳经纶：《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设——从社会身份本位到人类需要本位》，《公共行政评论》，2008年第4期。此外，马歇尔(Marshall)也认为，社会政策的核心包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策。*Marshall.T.H. Social Policy. The Fourth Edition. London: Hutchinson,1975.显然，社会政策的内容是以人类需要为导向的。政府和非政府组织实施社会政策，目的是通过提供社会保障津贴、免费教育、医疗服务、公共房屋等收入保障和社会服务措施来满足人的需要，从而提升人的生活质量和幸福指数。

国家作为一个整体通常有两种基本功能和需求：一是对政治合法性的索取；二是对经济剩余的索取。*O’Connnor, James, The Fiscal Crisis of The State. New York: St.Martin’s Press,1973.这两种利益取向的中国式话语就是“政治稳定”和“经济发展”。*陈那波:《海外关于中国市场转型论争十五年文献述评》，《社会学研究》，2006年第5期。社会政策不仅可以通过满足公民社会需要实现政治合法性再生产和社会稳定的功能，而且能够通过投资于人(如教育、医疗增进人力资本)来促进经济发展。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化必须高度重视社会政策的作用，大力发展社会政策，有效保障和持续改善民生。

一要树立社会政策的理念。人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国的基本矛盾。国家治理就是通过社会政策的制定和执行来满足人民需要的过程。在某种程度上说，社会政策的模式决定了国家治理的最终结果，有什么样的社会政策就有什么样的民众感受，而民众的感受将直接影响其对党和政府的支持度和拥护度。满足公民社会需要和增进民生福祉离不开科学的理论指导。人本需要的内容有很多，哪些是需要政府来承担满足责任呢？如果政府承担过多，大包大揽，很有可能因财政不堪重负而掉入福利陷阱；如果承担太少，又不能满足社会成员的基本需要，造成弱势群体生活困难并影响社会劳动力的再生产。如何在公众需求与政府财力之间寻求一个平衡点非常考验当政者的智慧。过去计划经济时期大包大揽的教训以及当今希腊等国的主权债务危机都告诉我们，保障和改善民生绝不是光有良好的愿望就可以的。因此，新时期必须把保障和改善民生的美好愿望建立在更加科学、更加合理的基础上。社会政策学作为专门研究民生福祉的现代学科，必须予以高度重视。要继续解放思想，加强学习与引导，纠正一些领导干部的错误认识和片面理解，提高其对社会政策的认识能力、理论水平和思想高度。要破除对GDP的盲目崇拜，改变“见物不见人”的局面，扩大民生指标在党政干部政绩考核体系中的数量，提高考核权重，把考核棒变为提高干部思想认识的导引棒，切实提高各级领导干部对增进民生福祉的热情。要厘清民生保障中政府、市场、社会三者之间关系和责任，从政府唱独角戏走向福利多元主义，政府只能通过切实承担起保障底线民生的责任来满足最基本的社会需要，从而让让全体社会成员共享改革发展成果。必须指出的是，“底线”不是水平上或程度上的高低，而是政府责任的界限与范围。

二要科学制定和实施具体的社会政策。社会政策不仅是一种理论，而且是一种行动。要从社会政策的制定和实施着手，完善社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策等，进而引导国家治理模式的改变。要重视公民需要调查，鼓励公民参与，避免政府的公共服务供给与市民的需求之间的脱节，提高社会政策制定的针对性和政策回应的有效性，满足老百姓的真实需要。政府部门可定期进行或委托第三方机构定期进行公民需求调查，做好社情民意的收集工作，把满足公民需要作为政府施政的出发点。扩大和畅通公众参与渠道，鼓励社会政策的公众参与，从市民最不满意的方面入手，优先解决老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。只有满足公民的真实需要，政府的民生实事才能收获民心。

三要选择合适的福利社会模式。社会政策的发展最终要走向福利社会(国家)。福利社会首先是一种福利态度，其次才是一种福利程度，它表明国家承担起了对公民的福利责任，凸显了国家的福利功能，并不是高福利的代名词。从近年来中国的实践发展来看，基本公共服务均等化有望成为中国特色的福利社会模式。基本公共服务均等化福利模式从人本需要出发，凡是基本需要没有满足的所有对象均被纳入保障范围，实现福利对象的确定以人本需要为原则，而不是过去的身份本位。同时，基本公共服务均等化还区分了“基本”和“非基本”公共服务，国家只提供“基本”的公共服务，“非基本”的公共服务则主要由市场提供。基本公共服务主要满足人的基本需要，是保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从动态的角度来看，基本公共服务均等化中的“基本”又是可以动态调整的，而不是一成不变的。政府可以根据经济社会发展的阶段和水平，动态地划分“基本”与“非基本”。基本与非基本的划分也是对政府与市场作用边界的划分，作为社会主义国家，必须保证每一个公民最基本的社会权利。

总之， 在市场使一切商品化的同时，需要一种去商品化的力量来平衡社会发展的方向，这种力量就是社会政策。社会政策是通过国家干预公民福利，来增进全民福祉的行为，出发点是为了满足人类需要，让每一个社会成员都得到基本的生活保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅要重视经济政策的作用，更要高度重视社会政策的作用。特别是市场良性运行后，经济建设型政府必然向公共服务型政府转变，届时政府公共支出主要是社会政策支出。因此，社会政策是现代国家治理体系的重要内容，科学制定和实施社会政策是现代国家能力的重要体现。改革开放以来我国在治理上的失误就是对市场经济条件下的社会政策缺乏正确的认识。在全面深化改革的今天，随着党和国家对社会政策的不断重视，国家治理现代化的目标一定能早日实现。