土地股份制、流转交易与农民权益保障

何立胜

（中国浦东干部学院，上海201204）

土地股份制、流转交易与农民权益保障

何立胜

（中国浦东干部学院，上海201204）

深化农村集体土地产权制度改革,探寻土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式,必须把农村土地制度变革从经营体制层面，继续深化到产权层面的改革。通过对农村土地确权颁证，实施土地股份制，将土地及其他资产与农民权益关联，让农民成为土地产权的主体，按份享受集体资产（土地）的收益、分配，进而推动土地流转交易，实现异地进城农民工进城与土地制度改革的良性互动，实现农村土地改革的效率与公平的统一。

土地产权制度；流转；农民权益

现代产权具有可分解性、组合性、混合性的特点，它服从于效率与利益均衡。一种合理的产权制度作为一种制度的安排，是效率与均衡的体现，并在一定意义上，具有技术性、可操作性。构建现代农村土地产权制度,探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式,必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革，深化到产权层面的改革，确权颁证，促进流转交易，实施土地股份合作制。

一、实施土地股份合作制的现实意义

1.完善市场经济体制相匹配的农村土地产权关系。党的十八届三中全会决定明确提出要加快构建新型农业经营体系，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。而发展农业产业化经营需要新的农村土地产权体系来支撑。新的农村土地产权制度应具备以下特点：产权保障严格，集体与农民的土地产权关系明晰，产权主体明确，农民是土地产权的主体，农民把土地当作自己的财产；交易主体市场准入及交易平等、公开、公正、规范，城乡统一的土地市场体系形成，土地流转交易顺畅等。党的十八届三中全会要求“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。[1]（P23）这必须明确我国农村土地的集体所有制属性，它既是公有制的一种形式，实际上又是一种社区农民的集体所有，是区域范围的集体共有，因而与其说是公有制的“公”有，不如说是共有制的“共”有，一字之差，差别很大。既然我国农村土地是社区农民集体共有，那么，农民对土地实际上不仅应该拥有使用权或者经营权，而且应该拥有一定的所有权，这个问题必须要在理论和实践中寻求解决。目前，在党的文献中，对农民拥有的是土地承包权性质的规定，从党的十五大提出我国农民土地承包权从“长期不变”，到十七届三中全会提出的“长久不变”，再到十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，均表明农民的土地承包权是一种不能随意被剥夺或收回的权利，表明农村社区农民拥有的土地承包权的内涵：一是经营权（使用权），二是收益权，三是所有权，但不是完整的所有权，而是农村土地集体所有的所有权在农户和集体之间的一种分割。由于是一种分割，因而具有集体和农户混合所有的性质。因此，与市场经济相兼容的农村土地集体所有制改革的理想形式是通过混合所有制改革来实现，而土地股份合作制作为混合所有制的一种具体形式，能够将农村土地产权制度与农村社区经营组织制度改革结合起来，在产权分离、确权颁证基础上，对农村集体经济进行股份化改革，真正实现农民土地财产权益，能够突破社区成员身份限制，在用途管控的同时放开流转交易，推进农村产权交易市场公开、公正与规范运行。

2.土地股份制是农村土地制度改革的有效选择。党的十八届三中全会决定提出，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，建立农村产权流转市场”。[1]（P22）农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为法律上所有权、土地股权与经营权，集体组织掌握形式上的法律所有权，农民拥有土地资产的股权，土地经营者享有土地经营权。将股份合作制引人农地经营，从而建立土地股份制与土地经营租佃制的结合的一种新型的产权结构和运行机制。近年来，土地股份合作制作为农民在实践中的创造,尽管各地做法不尽相同,但其主要形式不外乎如下几种:一是将村集体土地及其集体经营性资产一起折股量化,明晰每个社员的股份,进行流转，经营收益按股进行分红。它是在村集体资产折股量化的基础上,将农户承包的土地折股量化,设置土地承包经营权股（有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据,有的是经评估确定土地价值,然后折价作股）。土地承包经营权股按农业户籍人口配给，土地股份不能抵押、买卖,经董事会同意可以在本社区范围转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配。[2]二是将农户土地承包经营权股权化。这是将原集体经济组织发包给农户的承包地经营权股,组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签订合同，或实施租赁。农村土地股份制的股权设置各地不尽相同。一般来说有土地股、人口股、集体股，也有一些合作社设立现金股、技术股等。对于股权流转，在合作社范围内可以继承、转让和赠予。[3]按照“按份共有的股份合作”的原则让集体经济组织成为一个产权明晰、治理结构完善的法人。新的集体经济组织中的农民与集体经济的关系是股东与公司的关系。[3]三是农户以土地承包经营权参股。它是农户以承包地折价参股，采取集体土地、资金以及农业设施与农民承包土地的全部或部分折价入股作为企业的投资，实行“人股自愿、退股自由”。土地股份制将集体土地资产进行量化，并且进行股权分配，使村民变成股东，可以按股权获得土地收益，股权可以在一定范围内流转，土地权利得到更加有效保护。改革后的土地集体所有制，农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，农民的集体成员权益与集体每个成员都在价值形态上对集体土地享有可以识别、交易与实现的份额。[2]同时，土地规模流转与土地股份合作社互促共进，土地承包经营权以入股方式进行土地规模流转的创新。因农户承包土地入股后，一般不能单方面随意退股，可以使土地流转年限长期化，并且流转相对统一规范，很大程度上保障了农户的土地承包权、收益权和部分处分权，可以突破目前土地转包、返租倒包等方式的局限性。[4]农村土地股份合作制兼容了股份制和合作制因素，与股份制和合作制有着天然的联系和根本的区别，在追求利润最大化的同时兼容了增加成员福利的任务与目标。在农村土地股份合作制的发展过程中，相关法律政策并不完善，存在诸多政策法律障碍与风险，如农村土地股份合作社法人地位如何进一步明确？土地入股后农民的社会保障问题如何得到保障？集体建设用地使用权和所有权以及流转交易后收益权如何处理？农民入股土地以及股权是否仅在内部成员间流转，是否向社会成员开放？等等，都需要相关法律文件进行规范。目前，农村土地股份合作制的政策文件，多以结合本地实际出发，对本地情况做出的规范，以原则性条款和指导性条款为主，较少涉及集体建设经营用地流转交易问题，这与中国农村集体土地使用权流转受到限制，城乡统一的土地市场未完善有很大的关系。因此，农村土地股份制改革发展之路任重道远。[2]

3.改革农村土地产权关系，解决好农村土地股权制是关键。首先，界定集体与农民的土地产权关系，农民是土地产权的主体。我国农民的地权是有法理依据的，一是明确农民个人的地权，依据《物权法》第58条规定，单一的农民个人或者家庭首先都是普遍享有农村土地权利的主体。依据中国《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律，中国农民个人或者家庭可以享有的地权实际上包括如下权利类型：（1）农民个人作为“农民集体”的成员，对于农村土地所有权，享有所有权人主体的“成员权”。（2）农民家庭或者个人对于本集体的耕地享有承包经营权。2003年的《农业土地承包法》、2007年的《物权法》都已经把这种权利规定为中国农村农民的基本权利。如果农民个人或者家庭享有的承包经营权长久不变，单一的农民家庭或者个人对于土地的支配性质的权利事实上是朝着所有权的方向发展的。（3）宅基地使用权。这一权利指的是农民个人或者家庭对于自己住房所占有的土地所享有的使用权。这种权利被立法定义为是一种用益物权。因为住房的所有权是永久的，住房占用的宅基地使用权，无论从事实上，还是从法理上均具有永久的性质。（4）乡镇建设用地使用权。指的是属于农民的企业、学校、养老院等占用的农村土地。土地所有权属于集体，这些企业事业单位享有建设用地使用权。如果一个农民或者农民家庭在乡镇企业中拥有股份，那么他事实上也就会享有地权。[5]其次，解决农村土地股权的主体范围以及流转交易问题。现实中的农村土地股份制依照相关法律规定，结合集体土地和户籍关系,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。设置社员分配股份为主，享受对象为股份改制时实际在册的村集体经济组织成员。股权流转，多数实行股权封闭性流通，在合作社范围内可以继承、转让和赠予。按照这种方法虽然解决了农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，却没有对集体经济内部新增与减少人口做出相应的制度安排，没有解决“死人与活人争地”问题。这需要帕累托改进，如在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性，新增人口如果没有承包到土地的情况下，可以优先买入成员内部进行交易的土地股权，还可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活。与此同时，在合作社产权关系清晰界定的基础上，应该尝试逐步放开股权交易市场，允许合作社部分股权转让、抵押或者买卖，使股东的实际权利发挥更充分。再次，土地股份合作制中设置哪些类别股权更有利于股份合作制的发展、有利于成员利益。农村土地股份合作制的股份一般有：土地股、人口股、集体股，也有一些合作社设立现金股、技术股等。以土地入股的，可以把土地面积量化股份，有资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化在股权量化上，对集体建设用地使用权的量化一般采用成本法，即按投资成本进行量化，并不反映该土地的实际价值。对土地承包经营权的量化一般采用收益法，即按照该土地的农业收益进行量化，定期调整。为了通过土地股份制改革，实现资金、人才、技术、装备等要素的有效配置，需要注重技术、人才、资本等要素的入股比例与功能。最后，按照“按份共有的股份合作”的原则让集体经济组织成为一个产权明晰、治理结构完善的法人。必须要健全、完善各项制度，如资产经营决策制度、股权流转与管理制度、财务审核审批制度及收益分配制度等。在土地股份制改革中实施有效监督，充分体现“民有、民管、民受益”原则。有效的股份合作制的治理结构，既能够保障股东成员的权益，又能保障股份合作制经济组织有效运作，这需要通过股权主体投资，成立相应的股份合作制企业,确定土地资源增值的经营主体，明晰经营主体的权利与责任，建立激励兼容的机制。在适宜规模经营的地方，鼓励承包经营权在产权交易市场向专业户、家庭农场交易流转，吸引工商业资金投人农业，发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

二、农村土地产权流转交易遇到的困境

1.农村土地流转交易的观念、政策滞后。十八届三中全会要求建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。土地流转无论在经验上，还是在逻辑上，均为自然之事，本不值得大惊小怪。可是一旦进入“上层建筑”，土地流转立马惊天动地。好像是多了不得的一件大事，很容易引发“两极分化”，特别是那些“无立锥之地的失地农民”，很容易揭竿而起、闹到天下大乱。走市场之路，别的似乎还好说，但土地一定是例外。结果就是土地问题“两张皮”。一是伴随农产品和城市国有土地的市场化，农地市场化的趋势不可阻挡，多种多样的土地流转转让无日无之。二是由于观念滞后、政策滞后、法律滞后，农地流转交易行为仅活跃在法外世界，迟迟得不到合法承认。成文法与现实脱节，官民冲突、矛盾屡起，城乡中合法的土地交易终究不可阻挡，其根本的动力机制在于：一是产品市场化终究要导向要素市场化，其中也包括土地要素的市场化；二是政府有权买卖国有土地，终究会导向农民也有权买卖农村集体土地。赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，不是要逼迫农民必须流转、抵押和卖掉自己的土地，而是要将土地如何使用，将土地如何配置，如何收益的选择权和决定权归还给作为所有权人的农民，承认农民有权决定是否以及如何进行土地流转交易。

日益强化土地的社会保障功能阻碍了农村耕地流转与规模经营。“城乡二元化”分立制度衍生出的城市、农村两种不同的土地权利制度，衍生出农村居民和城市居民不同的就业方式，不同的社会保障系统。在农民的就业、社会保障系统之中，农民的土地发挥着决定作用，即农民社会保障主要依靠他们从事的农业和土地。因为农村养老、医疗保险等事关农民生存的社会保障体系不够健全和完善，土地在很大程度上担负着农民的社会保障功能，农民怕流转土地后生活无着落不愿流转交易。现代社会保障体系就农村农民而言，仅依据土地与农业为农民建立生产、社会保障的方式，对农民显然不公平、不充分。目前，土地给农民提供的社会保障都是非常不足不够的。改革过程中，一些地方，积极探索“以土地换保障”的做法，取得了一定成效，但如果让农民的保障与发展过度依赖土地，一是保障不够、不公平；二是会导致农村土地流转交易难上加难。因此，在现代社会保障制度下，需要农民由原来的土地保障，向社会保障制度转移，这是解决农村农民社会保障的必然选择，也是推进土地流转交易必须解决的问题。农业现代化的基础是合乎实际的规模经营，是财产组织制度现代化与运行机制有效率。这与目前千家万户的“百衲衣”细碎化经营不相匹配，需要适度规模经营的农地，要求农村土地流转加快，向新型农业经营主体适当集中。

在改革进程中，农村户籍上附着土地承包权、宅基地使用权、各种涉农补贴等较多经济利益，促使许多农民怕土地流转损害自身利益，不愿进行土地流转。加上农民受资金、技术、市场、文化素质等因素困扰，发展畜牧养殖与其他经济作物困难较多，不敢把土地流转出去。最近的一项调查表明，有八成进城农民工不愿放弃承包地转为非农户口。对于愿意放弃农村户籍落户城镇的农业转移人口而言，中小城市户籍附着的社会福利和公共服务相对有限，缺乏吸引力。而大城市特别是特大城市落户门槛又很高，而且极高的房价也让农业转移人口“望房兴叹”。这样，就会有相当多的农业转移人口不愿或不能落户城镇。这需要把土地流转与农民融入城市结合起来，使其能够“带股”、“带地”入城，通过交易其宅基地、流转其农用地，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。而建立农民土地权益交易机制的一个难点是我国农村土地不仅仅是农民集体拥有的产权，而且是一定社区范围（村）内农民拥有的产权，农民的农村社区成员身份制度实际上限制了农村土地权益的市场化交易。即在现行制度下，非农村社区成员通过交易至多只能获得该社区土地的经营权或使用权，不可能获得该社区土地的承包权。因此，如何在工业化、城镇化与农村人口不断流动的背景下，既保障农民作为农村社区集体成员的权益，又将这种成员身份权与其身份相分离，实现农民权益从身份依附到非身份（契约）依附的转换，进而降低土地交易进入门槛，扩大土地交易市场空间，是农村土地产权交易市场化，真正实现农民土地财产权益的一个难点和关键。我们认为把农村土地产权制度改革与农村社区集体经济制度改革结合起来，在产权分离与确权颁证基础上，对农村集体经济进行股份化改革，在突破社区成员身份限制下，在用途管控的同时放开市场交易，促进农村土地产权市场发展。

2.城乡分立的建设用地制度安排，阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成与发展。土地市场处于分割状态，农村集体土地以村社为边界，集体成员可准入，农地流转主要处在非正规交易状态。不同的农村土地（承包地、宅基地、集体建设用地）按不同准入规制进入市场，尤其是建设用地《土地管理法》规定了要用国有土地，但是乡镇企业和乡镇的公共设施的用地例外。城市土地由地方政府独家垄断供应、转让、回收；土地交易处于卖方垄断下买方竞争状态，不同类型用地（公共建设、工业用地、经营性用地）依照不同方式出让。从产权的角度看土地流转，土地流转没有任何特别之处。十八届三中全会提出集体经营性建设用地可以和国有土地同等入市，国有土地与集体经营性建设用地同地同价，可以出让、租赁、入股。事实上已有大量的集体建设用地已经进入市场，农村宅基地、农房已经有大量出租与交易等，现实已走在了政策与法律的前面。而现有的法律将农村集体经济组织和农民处置集体土地严格限定在一个狭小的范围，集体建设用地只能经政府征收转为国有土地后才能进入市场，虽然征地范围远远超出公共利益界限，但对集体建设用地上市交易流转缺乏法律与政策支持，如《宪法》和《土地管理法》中都设立了限制农村集体建设用地使用权流转的条款。现实是多数地方政府形成了过度依靠房地产业、依靠土地融资和土地收益进行投资以追求经济增长的发展模式，政府职能发生扭曲。股份化的土地权利流转受限，缺乏政策法律支持。从浙江与广东的改革实践来看，许多社区型股份合作制暂未涉及资源性资产，而农地股份制改革中的入股权利主要是土地承包经营权。而对股份合作社以集体建设用地使用权入股，进展缓慢。因为股份化的土地权利尤其是建设用地使用权流转受限，政策法律风险较大。集体所有土地使用权的抵押、转让、出租、入股等受到限制，需要建立统一的城乡建设用地市场，赋予城乡集体建设用地相同的权益，还农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利；要进一步明确规范集体建设用地流转的范围、条件、程序等，尽快出台详细明确高层次的法律规范。[4]浙江地方政府采用现金奖励方式，鼓励农户选取土地承包经营权入股的流转方式，推动土地股份合作社的成立，以促进土地规模有效流转。为了打破城乡二元结构的土地管理模式，建议赋予农村集体经济组织和农民有效的土地处置权，适当放宽并严格规定建设用地转移接受主体以及建设用地流转和交易的范围。目前农村土地股份制改革中，股权主要采取封闭性流通，对集体土地所有权的问题也普遍采取回避态度。但从股份制的发展看，对股权流转进行限制将严重影响股份组织的活力，改革深化受阻。随着股份合作制的成熟，配套管理体制的发展完善，在合作社产权关系清晰界定的基础上，可尝试逐步放开股权交易市场，允许合作社部分股权转让、抵押或者买卖，使股东的实际权利发挥更充分。[6]（P95）国家出台的法律政策要明确规范建设用地流转的范围、条件、程序、监管体系、收益处置等，进一步扩大农村土地股份制改革涉及的土地权利要素，理顺农村集体土地资产管理。构建城乡一体化的建设用地市场，确立农民的主体权利地位，为农村土地股份制改革中涉及的集体土地流转打造严谨依法的市场流转平台，为农村土地股份合作社的良好运营、实现集体建设用地增收增效提供支持。

3.土地流转程序不规范，制约着土地流转交易。构建平等进入、公平交易的市场，保护农民土地权益。农村耕地的流转，在贯彻用途管制的原则下，必须充分尊重农民意愿，坚持依法、自愿、有偿流转，建立城乡统一的建设用地市场，实现同等入市、同权同价。但在现实中，土地流转存在的主要问题有：（1）流转程序不完善。土地流转处于探索阶段，没有形成完整规范的流转程序，多为口头协议，统一规范具有法律效力的书面合同少，缺乏科学管理。农村耕地存在流转面积不实、流转期限超出承包期、土地承包费没有考虑物价变化因素等方面问题。（2）流转制度不健全。流转没得到有关单位签证，没有建立起规范的土地流转档案，土地流转发生纠纷处理难度大，缺乏法律保障。如一些地方“村支两委”过度干预土地流转，土地流转主体错位形成暗箱操作空间，村民少有知情权、自主权。如有的地方土地流转由村干部挨家挨户白纸黑字签个名就可，没有签订具有法律效力的流转合同，或由乡、村代替签订流转合同。（3）流转合同不规范。农村土地流转后，“非粮化”种植倾向严重。工商资本下乡，资本具有逐利本性，在种植粮食比较收益相对低的情况下，种植其他附加值更高的经济作物、林木花卉乃至搞养殖业便成为追求目标，这是农业生产市场化的理性选择，而且这样的选择往往被地方政府当作特色农业而得到支持。一些政府地方片面追求土地流转规模，将土地集中起来大量转租、转包，招商引资，导致一些企业占着土地，圈而不用，导致大量耕地长期闲置或抛荒，被流转出去的土地非粮化、非农化情况严重，直接被企业用作建设用地。有些地方，在土地流转中，“村支两委”从农民手中流转土地后，集中出租赚取差价，而农民对土地流转缺乏更多的知情权、谈判权和决定权，更有甚者，有些地方还“打包征地”、“搭车征地”等。

4.完善土地股份制改革的法规政策，以确保农民土地权利、权益。建立农民股东对农村集体土地权利的保障机制，避免农民土地权利受到损害。明确农村土地股份制改革的股权配置、股东界定，逐步实施土地股权量化到人，实现资源折价入股等，逐渐扩大入股的土地权利要素，包括集体建设用地使用权、农村土地承包经营权等。根据股份制改革的具体情况，利用集体经济发展留用地尝试发展物业经济，鼓励和支持村级组织利用自身优势发展村级合作经济，进一步规范股份合作组织的经营管理，条件成熟时尝试开放运作和发展，吸引外部资金注入，并逐步提高经营管理人员的素质和水平，建立与市场经济相适应的运作管理机制；建立农户土地承包权以及包含经营权在内的土地承包权的有偿退出与交易通道，建立与农地三权分离相适应的农地三权交易体系与市场。就农地承包权交易体系与市场有效运行而言，除了改革征地制度外，土地交易制度要进一步完善：一是土地承包权股份化，土地承包权股份化既可以体现农民土地权益，又可以实现土地权益物化与资本化分离，进而不影响土地这一生产要素在空间的优化配置。二是建立非股份化的农民土地承包权的直接交易机制。在农村土地股份制改革过程中，一些原有集体经济组织成员不断析出，可以尝试建立这部分农民对农村集体土地权利的退出机制，完善城乡一体化的户籍制度、社会保障体系、公共管理服务体系等，促进农村居民向城市居民的顺利转型。

三、保障农民公平分享土地增值收益

1.政府提供市场运作需要的农村产权基础设施。政府的基本职能是保障农民权益，完善配套法制，包括界定与注册产权、提供产权交易平台、保护产权、化解产权纠纷等。我们不是简单借鉴国外法律制度，进行经验式移植，而是强调平衡的法治保障，因为只有在法治的保障下，权利才能获得机会与权力平衡，这就要赋予农民充分的土地财产权以及拥有法律与国家权力保护的请求权，有效地对抗非法侵害。目前农村土地产权保障基础存在重大缺陷，土地集体所有权主体不明，权力界定不清，保障强度不够；土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，依然按部门分署。登记机关不统一，权证不符，既不利于土地权利保护，也不利于土地管理。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产登记法规，推进实施为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据。明晰集体土地的集体组织与农民产权关系，明确农民产权主体的地位；完善政策与法律，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度，依法平等保护土地承包权与经营权。创造条件实现农民的土地财产权益，是增加农村居民财产性收入的根本途径。而农民拥有完整的土地财产权法律地位是前提条件，其核心是拥有对土地产权的自主处置权或交易权，使农民通过家庭承包而形成的土地产权权能与城市通过出让形成的土地产权权能一致起来。保障农民土地经营权，加强土地承包经营权物权保护，在市场中合法交易流转是充分条件。一是农业生产用地之间的交易流转；二是农用土地向非农建设用地的流转。前者，加强土地承包经营权物权保护，重点是稳步推进确权登记颁证工作。加强土地流转管理服务，引导土地流向新型农业经营主体，建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度，鼓励农民采取互利互换方式解决承包地块的细碎化问题。必须充分尊重农民意愿。土地流转要坚持依法、自愿、有偿流转原则，不得改变土地的农业用途。至于农村土地转非用地交易流转，有两种路径选择：一是在现有土地征用制度框架内，主要靠增加征地补偿费等行政手段来改进，这种方式已越来越难；二是打破现有征地制度框架，允许城乡土地产权平等进入市场，在国家宏观调控下，靠城乡统一的土地市场机制，实现农民的土地财产权益，达到土地效率和利益公平的统一，这是增加农村居民财产性收入和农民分享工业化、城市化成果的内生、长效机制。

2.依法保障农民财产权益、分享土地增值收益。构建平等进入、公平交易的土地市场，改变同一土地因所有制不同而权力设置不同的格局，赋予集体土地所有制与国有土地同等的占有、使用、收益与处置权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，享有宪法与相关法律保障下的同地同权。保障农民土地承包经营权，赋予农民土地承包经营权是我国农村经营体制改革的一大制度创新。1986年制定的《土地管理法》明确规定：“土地的承包经营权受法律保护”。1998年修订后的《土地管理法》加大了对土地承包关系的保护，以法律形式规定了土地承包权的期限为30年；2002年8月通过的《农村土地承包法》，对农村土地承包关系做了全面规定，以土地承包的原则、程序和方式，规范土地承包经营权制度；以土地发包方和土地承包方的权利义务关系限制土地承包期，初步统一土地承包经营权的权利内涵；以土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等形式的流转，确立土地承包经营权市场流转制度；保障农民成为土地的直接收益主体的法律地位。根据物权法定原则，其权利的内容、效力与公示方法等都应当由法律确定，而不能由发包人通过承包合同的约定加以排除，因此发包人不能任意制定承包合同条款，剥夺承包人的合法权益；将土地承包经营权确定为物权，实际上确立了农民乃土地的直接收益主体的法律地位，使农民行使权利参加集体土地的管理有了强有力的法律保障；将土地承包经营权确定为物权，权利人可以在法定的范围内，对所承包土地行使充分的占有、使用、收益以及依法处分的权利，对承包权进行转包、出租、互换、转让、分割等各种形式的处分，从而促进农地流转，提高农地的经营效率。

建立公平共享的土地增值收益分配制度。改变集体土地用途转换时增值收益地方政府分配过多的情况，改变原集体所有者合法获得的补偿过低，城市化农民补偿不规范、不透明的状况，还要改变政府获得的土地一次性增值收益过高，而未来增值收益流失的现状。如对新增建设用地用于非农经济建设的，除了公共利益目的征地外，可以保留集体所有，对于建成区的现有集体土地，可以采取“保权分利”、“转权保利”的方式，保障农民的土地财产权益。[7]（PP.74-84）实施土地承包权的抵押融资。允许转包后的土地承包权抵押融资，对于那些在农村租种大量土地的农业大户或者下乡的大型农业企业可能有一定帮助。农业大户、城市下乡的工商资本可以将其转包的大面积农地进行抵押融资，可能有助于他们进行农业现代化发展。但对于大部分小农户而言，其承包的土地是破碎的，而且每块的面积比较小，承包权一旦可以转让，理论上是可以到银行去融资，但因不能自由买卖，一方面是几十年承包权租金的定价比较困难，另一方面银行为此放贷承担的成本难以分摊，势必单位成本很高，银行肯定缺乏给这些小农户提供承包权抵押贷款的动力，最终可能反而不利于小农致富，也不利于这一政策希望支持的农村家庭农场发育和壮大。因此，逐步过渡到允许农地自由买卖和所有权抵押，是让金融抵押融资市场能够真正有利于小农的必要步骤。

3．解决城乡二元财产权益，完善农村产权流转交易市场。我国的城乡二元结构是两个不平等，一是公共权益城乡二元，二是财产权益城乡二元。我们仅仅解决基本公共权益的城乡二元问题是不够的，而土地是农民财产权利的重要组成部分，如果土地三权分离后的三权交易无法实现，那么，即使城市解决了进城农民的基本公共权益问题，这些农民仍然不可能真正转变为城市居民，仍然是游离于城市和农村的两栖人口，他们不能分享自己的土地在市场所产生的增值收益，也不能将自己的土地直接投放市场，“他们无法借助法律的保护，通过资产所有权的表述，来确认和实现他们资产的经济潜力”。[8]（P128）解决之法，一是保障农民在土地征收的参与权力与权利。从法律上保障农民的参与权，如参与谈判、参与评估，保障农民的知情权，如征收程序、内容、补偿标准等。二是运用比例原则平衡土地征收中的权力与权利。必须把农民土地财产权与城市居民财产权实用同一财产原则、同一市场化，具有资本属性。如采取措施帮助异地进城务工农民，把放弃在家乡的宅基地与申请就业地的保障房联系在一起，这等于是将自己在家乡的建设用地指标在就业地城市以当地价值兑现，从而解决地票地方市场与全国市场的二律背反问题。对具备条件的区（市）可通过建立土地承包经营权流转市场，支持农民采取转包、出租、转让等方式流转土地承包经营权。大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，建设农民“持股”进城，“带地”进城。这需要建立土地公开、公正、公平的统一交易平台与交易规则，建设主体平等、市场交易决定供求与价格形成的土地市场，取消土地供应的双轨制。继续完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在集体建设用地入市交易的框架下对已经形成的小产权房，按照不同情况补缴一定数量的出让金后，进入正常的市场交易平台。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社,2013.

[2]徐建春，李翠珍.浙江农村土地股份制改革实践与探索[J].中国土地科学.2013，（5）.

[3]刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革的方向[J].农业经济问题.2007，（7）.

[4]胡璐、张绍良、侯湖平,等.农村土地流转中土地股份合作模式探讨——以浙江省嵊州市为例［J］.江苏农业科学，2011，（3）.

[5]孙宪忠.中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查[J].苏州大学学报，2014，（3）.

[6]张笑寒，农村土地股份合作制的制度解析与实证研究［M］.上海：上海人民出版社，2010.

[7]刘守英.中国2014:改革升档[M].北京：民主与建设出版社，2014.

[8][秘鲁]赫尔南多·德·索托.资本的秘密[M].于海生，译.北京：华夏出版社,2006.

[责任编辑：缪开金]

Protection of Farmers’Interest Amid Share-holding,Transaction and Trade System of Farmland

HE Li-sheng
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

In order to further reform the collective ownership of farmland in rural area in line with the rules of market economy,China should deepen its farmland system reform from management level to ownership level.Through the confirmation of land right and implementation of share-holding system,farmers are entitled to become the master of land ownership and enjoy the corresponding benefit from the output and allocation of collective farmland.Consequently,the nation can push forward land transaction,settle down the migrant workers in cities and realize the balance of efficiency and equality of farmland reform in the rural area.

collective ownership of farmland;transaction;farmer’s interest

F301

A

1674-0955（2014）06-0068-08

2014-09-12

何立胜（1963-），男，河南太康人，中国浦东干部学院教研部主任，教授。