检调对接的理解与适用

文◎彭光明张兴荣

［案件速递］

检调对接的理解与适用

文◎彭光明*张兴荣**

【典型案例】2010年12月，农民阿昆（化名）酒后驾车造成摩托车驾驶员重伤及两车损坏的交通事故，阿昆当即电话报案。经查，阿昆承担全部责任。2011年6月19日移送审查起诉后，双方当事人在民事部分有调解意愿，并各自向县检察院提交了《刑事和解申请书》，县检察院遂依法向司法局发出该案民事部分的《移送调处函》。经镇人民调解委员会调解，双方签署了《人民调解协议书》并开始履约。6月28日，在县检察院的建议和引导下，双方当事人经过充分沟通协商，自主自愿签订了《刑事和解协议书》。7月14日，县检察院根据《刑事诉讼法》第142条第2款的规定，对该案做出了不起诉决定。案件办结后，双方当事人均未提出申诉或自诉。

检调对接是在检察实践中探索发展起来的极具中国特色的检察工作机制。尽管检察机关检调对接的相关做法由来已久，但直至2005年检调对接这一概念才正式出现在浙江省人民检察院相关规范文件中，直至2007年才得以在全国范围内宣传，步入试点阶段［1］。作为一个新生课题，少数基层检察院对检调对接的实践价值、内涵范畴及落实机制理解不深、探索不够，将检调对接局限适用于控申环节的现象依旧存在，一定程度上不利于充分发挥检调对接应有的功能作用。鉴于此，有必要对检调对接的相关基础问题进行专门探讨。

一、检调对接的实践价值

阿昆交通肇事案的成功处理，可以管中窥豹：检调对接有利于实现法律效果、政治效果与社会效果的有机统一，有利于促进社会矛盾化解，有利于促进和谐社会建设，无疑具有独特的检察实践价值。

（一）检调对接的法律效果分析

合法性是良性法律效果的最低限度和基本内涵，机制创新或司法活动首先必须符合现行法律规定，并契合一般法律精神和原则。除此之外，是否有利于保障和促进法律、司法自身的科学发展，也是良性法律效果的重要因素［2］。

前案中，检察机关就案件的民事部分移送调解，并综合考虑双方刑事和解等因素后，作出相对不起诉的决定当然具有合法性。更为重要的是，前案没有出庭，没有强制执行，没有长期监禁，整案的处置过程快捷而简便。这在一定程度上证实了检调对接机制对缓解案多人少顽疾、提高检察执法效率的重大意义。实际上，类似前案的轻微刑事案件在司法实践中占有很大比例。2005年昆明市两级人民法院对检察院机关提起公诉的被告人判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的有4094人，占有罪判决总人数的50.76%，2006年这一比例则上升至52.86%。［3］如此高比例的轻微刑事案件，如果均能如前案一样适用检调对接机制进行处置，将会减轻检察机关的办案压力，促进司法资源的最优配置，最终实现司法公正与司法效率的双赢。

但是，假设前案并未适用检调对接机制，即仅有阿昆的自首情节而没有签署《人民调解协议书》及《刑事和解协议书》，即使阿昆积极作出损害赔偿，执法人员出于对“花钱买刑”社会舆论压力等执法风险的考虑，很可能不会作出相对不起诉决定，而只是提出从轻处罚的量刑建议［4］。由此可见，检调对接机制对于规范检察执法办案中的自由裁量权具有积极作用。事实上，由于忌讳权力膨胀以及自由裁量伴随的潜在风险等因素，检察执法办案中的自由裁量权在实践中已经日趋萎缩。检调对接系由群众自治性调解组织进行人民调解，既保证了检察执法办案自由裁量权的公开、规范，又天然地具有群众基础。同时，《人民调解协议书》及《刑事和解协议书》等程序设计能够在最大程度上夯实检察执法办案自由裁量权的行权基础、降低行权风险，有利于检察执法办案自由裁量权的合理运用，实现其在填补立法局限、实现个案正义等方面的价值，进而使法律实施更为科学合理。

（二）检调对接的社会效果分析

社会效果主要包括社会公信与社会规范两层含义，前者即社会公众对司法的接受或认可程度，后者则指司法在引导规范社会行为、塑造良性社会价值等方面起到的作用。如果说一项司法制度或司法活动能够得到社会公众的广泛认可，并有利于塑造一个行为规范有序、价值取向积极的和谐社会，则具有了良性社会效果。

前案中，双方当事人均未提出申诉或自诉，检调对接做法得到当事人的认可和支持。同时，前案从自首到主动承担赔偿责任，都透露出阿昆对自身“无心之失”的真诚悔过，而被害人也要求不予追究刑事责任。况且，通过履行损害赔偿责任，阿昆已受到了应有的惩罚和教训。此时若仍拘泥于法条内容的束缚，坚持对阿昆予以定罪并作刑罚处罚，则可能导致办案社会效果不够理想，形成矛盾依旧在、案结事未了、效果不如意的无奈和尴尬。

从深层意义上讲，前案的成功处置表明，刑罚并不是唯一的惩治手段，而惩治也并非绝对有效的预防、矫正和教育、改造途径。司法强制与法律理性并无必然的联系，理性的法律和理性的司法必须尊重、吸纳生活的“德性”，有必要在维护公共利益的同时，权衡、采纳群众的朴实正义观。如前案中，被害人认为自己的主张已得到实现，自己的损害已得到弥补，因为犯罪所受到损害的社会关系已经得到修复而弥合，那么，在此前提下，不论是行政权还是司法权，都应在社会和谐的意境下，保持必要的谦抑和克制，而不应绝对地以“公共利益”来否定被害人的“朴素正义”。这就要求检察执法办案模式实现由传统“国家——罪犯”向“当事人——（国家）——罪犯”的转变，即检察机关不再单纯是国家利益的维护者，更应当是社会关系的修复者，不再单纯地站在执法者的角度追诉犯罪，更应当站在当事人的角度化解矛盾。从这个意义上讲，检调对接成为这种角色转变的具体机制途径和契机，其既是西方恢复性司法理念的中国探索，也是和谐社会建构的本土实践。

（三）检调对接的政治效果分析

法律天生具有政治属性［5］，司法也必须充分关注、权衡政治因素，具体包括以下两个方面的标准及要求：宏观层面，必须在司法各个环节严格贯彻落实司法政策的精神和要求。除组织人事外，党领导司法更多的是政策导向型的领导。司法政策集中体现了一段时期内政治活动的阶段性特征，不论是“三反”、“五反”时期的严打刑事政策，还是当前的宽严相济刑事政策，无不表明司法政策是融合政治追求与法律精神的有效途径。微观层面，必须在执法办案中实现依法监督纠正与维护政府公信权威的有机统一。执政是政治活动的最高形式，行政是执政活动的直接形式，而政府则是行政活动的直接主体，是否有利于树立政府公信权威、有利于保障政府依法行政是良性政治效果的重要因素和标准。

同时需要指出的是，政治效果的具体内涵并非绝对独立于法律效果和社会效果。党的利益与人民利益是高度一致的，党的事业与和谐社会建设是有机统一的，从这个意义上说，政治效果既是实现法律、社会效果的基础保障，也是追求法律、社会效果的根本目的，而法律、社会效果则是实现良性政治效果的应然之义［6］。前案中，阿昆系轻微、过失犯罪，且有积极悔罪表现，此时适用检调对接机制并对阿昆作相对不起诉决定，无疑是贯彻落实宽严相济刑事政策的鲜活实践，也取得了良好的法律效果和社会效果，符合良性政治效果的基本要求和内涵。

二、检调对接的内涵解读

迄今为止，检调对接虽然已经成为司法实践中正在普及的术语，但从理论上讲还是一个较为模糊的概念。从现行规定来看，最高人民检察院在《关于开展检调对接试点工作的意见》（以下简称《13号意见》）与《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》这两个内部规范性文件中，对检调对接的理解与适用，特别是对适用范围及对象的规定不尽相同。［7］从学界研究来看，对检调对接的概念内涵理解也是众说纷纭、莫衷一是，甚至有学者误认为，司法实践从概念上讲就没有检调对接的提法。［8］因此，有必要对检调对接的内涵予以分析。

（一）相关概念的内涵分析

理论上讲，检调对接与刑事和解、检察调解的基本内涵各有千秋，但都可纳入检察环节化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的机制范畴来考量。正确认识刑事和解与检察调解的基本内涵，有利于准确把握检调对接的范畴。

1.刑事和解。严格意义上的刑事和解，并不包括双方当事人私下自行和解或“私下私了”。尽管双方可以自发地进行刑事和解，但必须有法定第三方组织（如人民调解组织）的介入。正是在这个意义上，刑事和解又可称为刑事调解，是指在刑事诉讼过程中，在相关组织的斡旋与调停下，加害方与被害方达成和解，从而影响加害人刑事责任有无及大小的刑事司法制度。［9］可见，刑事和解或刑事调解是检察调解与检调对接的上位概念，而检察调解与检调对接则是刑事和解司法制度的具体表现形式。有必要说明的是，根据“两高”2011年颁布的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《1号意见》）第12条规定以及《最高人民检察院关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》（以下简称《2号意见》）第4条规定，刑事和解范围得以进一步扩大，包括了刑事调解与当事人自行和解。

2.检察调解。根据《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第90条的内容［10］，似乎严格意义上的检察调解应仅适用于刑事附带民事部分的调解，检察机关调解的直接结果应当是双方就民事责任部分达成协议并履行，至于刑事责任的谅解或影响并非检察调解的当然结果。但是，经过十余年的探索和实践，对检察调解的理解和运用也正在逐步深化。当前意义上的检察调解，指的是检察机关依职权主动进行的，以被害人、加害人同意调解为前提，在检察机关的建议和引导下，由社区代表和相关人员参与，被害人与加害人通过沟通，自主自愿达成谅解协议，从而影响案件最终处理结果的一种办案方式。［11］检察调解的开展具有一定法律依据，并具有极大的实践价值和意义，但检察调解具体适用于何类案件以及是否所有符合刑事和解条件的案件都可纳入检察调解对象范畴等问题，仍缺乏明确、专门的法律规定，理论与实务界仍有较大争议和分歧。但从《2号意见》第4条规定的内容来看［12］，当前检察调解的适用，尚未明显超出《解释》第90条的规定范围。

（二）检调对接机理分析

根据《13号意见》相关规定，检调对接主要是指在人民调解组织的主持、调停下开展的关于刑事案件的部分和解，与检察机关内部调解机构发起或者推动的检察调解之间，在程序与实体、措施与效果、方法与效率等方面的对接、协作、配合。而当事人自行和解则包括在检察机关建议下当事人自主和解以及当事人自发进行和解两种情形。相较于检察调解，检调对接已有相对完备和明确的规定。因此从相关规定的内容和发展趋势来看，检调对接应当把检察调解与人民调解、当事人自行和解并列为刑事和解的主要途径，这实际上有利于防范检察执法风险。

1.检调对接的适用机理。检调对接的适用范围经历了由模糊到清晰的规范过程，从目的的正当性来看，检调对接应发挥更为广泛的功能作用，但从工具理性［13］的角度来看，检调对接并非在所有情况下都是最为恰当或有效的途径［14］。正是出于这种考虑，当前相关规范对检调对接的适用范围予以了明确限制。根据检调对接适用的案件性质可以看出，在检察执法环节层面，检调对接应贯穿于批捕、公诉、民事申诉环节，其余检察执法环节的相关案件，只有在进入前述三个环节后才能适用检调对接机制进行处置。需要特别说明的是，民事申诉案件既包括对程序性问题的申诉，也包括对实体性问题的申诉；既包括对民事裁判活动的申诉，也包括对民事执行活动的申诉。前述司法活动，均可纳入民事申诉案件检调对接的范围。总体上看，检调对接机制已经涵盖了当事人和解、人民调解、检察调解这三种达成刑事和解最基本的路径。

2.调解协议的法律分析。检调对接机制视野下的调解协议应当是指人民调解协议，与司法调解，尤其是法院调解结案过程中达成的调解协议有着本质的区别。根据《人民调解法》第31条规定，人民调解协议一旦达成即可以申请司法确认并据此向法院提起诉讼，要求强制执行协议约定内容。但司法调解作为一种结案途径或办案机制，调解协议本身仅具有程序意义，而不产生实体权利。同时，刑事和解实际上包括民事赔偿部分的和解约定与被害人谅解两个部分，前者具有可诉性，即能够起诉至法院要求强制执行，而后者仅能作为定罪量刑的证据使用，不具有可诉性。因此，笔者主张检调对接实践中应将人民调解协议书与刑事和解协议书区分使用。具体而言，人民调解协议的可诉性决定了其只能就民事责任的内容进行约定而不宜同时就刑事谅解予以约定［15］，后者应属于刑事和解协议的范畴。但是，考虑到当事人的文化水平、程序简化等方面的因素，检察实践中也有将两者合并为一个协议书的情况，《2号意见》关于刑事和解的内容规定也在一定程度上肯认了这种做法。对此，笔者认为，如果将两者合并为一个协议书，对于具体条款的效力也应当按照前述标准予以区分对待。

三、检调对接的模式选择

现有规范仅对检调对接的工作模式进行了原则性规定，具体操作模式仍由各地自行探索。笔者拟在比较分析现有几种主要操作模式优劣的基础上，进一步探讨检调对接的模式选择问题。

（一）现有模式评述

在当前的基层实践中，检调对接的工作机制，主要有以下三种模式［16］：

1.大调解的工作模式。此种模式的组织方式，具体是由当地政法委牵头，联合检察院、法院、公安局、司法局、信访局等单位组成大调解中心，即“社会矛盾纠纷调处中心”，独立机构，独立编制人员。检察院则成立调处中心（办公室），负责与大调处中心的日常业务联系工作。这种模式的优点在于能够最大限度地整合社会调解资源，充分发挥党委政府及相关职能部门参与调解、支持调解、促进调解的功能作用，形成调解合力。但是，检察机关的调处中心（办公室）在调解职能、调解力量、调解资源、调解经验、调解效率等方面，可能需要更大的精力和投入。

2.三级调解的工作模式。该模式脱胎于村组、片区、镇三级调解组织互成系统的“枫桥经验”，具体包括:一是控申、民行、公诉、侦监等职能部门负责对归属于本部门的一般性检调对接案件调处;二是检调对接调处中心（办公室）专门负责各职能部门移送的比较疑难复杂的案件;三是检调对接领导小组（检察长为组长）及其办公室专门负责调处有较大影响力的或者特别重大、疑难复杂的涉检案件以及与信访、公安、法院、司法行政等部门就相关问题进行协调。这种模式因案制宜地采用不同的检调对接程序，能最大限度确保工作效率。但其劣势在于，由于存在多个层级的检调对接机构，不利于对检调对接案件实施有效的统一管理和监督。同时，案件区分标准势必难以泾渭分明，可能导致上一级检察院的调解任务加重。

3.专门调解的工作模式。该模式的组织方式具体是由检察机关从相关职能部门抽调人员组成检调对接办公室（类似于侦查指挥中心），负责全院的检调对接日常工作，各职能部门配备专人负责部门的检调对接工作，各司其职，各负其责，这种模式一方面符合当前检察案件集中管理的要求，有利于对检调对接这一检察自由裁量权行使机制的统一管理和监督；另一方面由于相关调解机构设在检察机关内部，对检调对接机制的运行效率也有较好保障，且避免了多层分工情形下可能引发的工作推诿和扯皮。但这种模式的缺点在于：如果调解工作人员与具体办案人员相分离，可能导致“知情的不调解、调解的不知情”的“两张皮”现象。

（二）具体模式设计

1.对接机构。鉴于当前高检院已经成立案件管理办公室，对高检院机关案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责，各地检察院也陆续成立了案件管理中心。为精简机构、避免职能重复，建议在推进设置案件管理办公室的基础上，下设检调对接办公室，或者指定案件管理办公室专门人员或小组统筹负责检调对接相关协调事宜和流程监控、办案及调解期限预警、督促跟踪回访等工作。但由于轻微刑事案件及民事申诉案件数量较大，基于案件质量终身负责的精神，为保证检调对接机制的运行效率，到场支持配合人民调解等工作仍由案件承办人负责到底。

2.办事流程。具体办事流程应按照《13号意见》规定开展，具体可主要包括以下几个环节：（1）程序启动。承办人对可以适用检调对接的案件，应征询当事人意见并告知相关权利义务。经当事人同意后或经当事人主动申请，承办人应向当事人发放《人民调解申请书》，依规定填写完毕后移交至检调对接办事机构或案件管理办事机构专人。（2）转办审查。专门机构或专人在收到《人民调解申请书》后，应及时将申请书及相关案件材料复印件统一送人民调解组织，并按《13号意见》第6条第2项处理。（3）调解展开。对采用人民调解解决的，应按《13号意见》第6条第3项处理，在场支持配合的案件承办人应将《人民调解协议》副本并《协议审查意见》报专门机构或专人审查、登记备案。（4）调解终结。人民调解组织出具《调解程序终止意见书》或调解期限届期仍未收到相关法律文书的，专门机构或专人应通知案件承办人在告知当事人后终结检调对接程序，按通常办案程序及时办理。（5）刑事和解。对达成《人民调解协议》且经审查通过的，案件承办人应及时发放《刑事和解（民事申诉和解）协议书》，并在填写后报送专门机构或专人审查、备案。经审查通过，《刑事和解（民事申诉和解）协议书》即可作为从宽处理的依据。（6）跟踪回访。承办人应定期电话或登门回访《人民调解协议》履行情况及检调对接适用效果，并定期向专门机构或专人汇总报备。届期未收到相关情况报告的，专门机构或专人可以督促承办人及时回访，也可自行回访了解情况并登记备查。需要说明的是，由于各检察执法环节的法定期限不同，相应地，前述“检调对接”办事流程相关期限也应区别对待。

注释：

［1］参见彭新华：《“检调对接”若干问题探析》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2011年第1期。

［2］此处的法律效果与法哲学对法律效果的学科界定不同。后者是指法律适用或实施的现实效果或影响，包括对政治、经济、社会以及公众行为的影响。从更深层次看，法律制度本身就是政治、社会生活实践的产物，法律效果当然应包括实现良好的政治效果和社会效果。

［3］参见《昆明：轻微刑事案件“在阳光下私了”》，载中国法院网，http://www.chinacourt.org/html/article/ 200710/17/269867.shtml,访问时间：2014年5月5日。

［4］作为裁判作出者，量刑环节的执法风险大部分都由法院承担。

［5］参见［美］E·博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第136页。

［6］也正是在这个意义上，本文将贯彻落实刑事政策作为政治效果的基本要求，而不单独作为法律效果或社会效果的内涵对待。

［7］《最高人民检察院关于开展检调对接试点工作的意见》第1条规定：检调对接是人民检察院在办理轻微刑事案件、民事申诉案件过程中，依托各类矛盾纠纷调处平台化解社会矛盾、促进社会稳定的工作机制；《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》第8条规定：检调对接是对轻微刑事、民事申诉等案件，依托“大调解”工作体系化解社会矛盾纠纷的工作机制。前者将检调对接的适用范围限定在“轻微刑事案件和民事申诉案件”，而“等”字表明后者的适用范围更广。这在一定程度上表明对检调对接的概念内涵还未形成稳定、统一的认识。

［8］参见钱昌夫：《“检调对接”的理性思考》，载《河北法学》2011年第8期。

［9］参见汪明亮等：《宽严相济刑事政策研究——理论与基层检察实践的双重考察》，中国人民公安大学出版社2010年版，第323页。

［10］《最高人民法院关于执行〈刑事诉讼法〉若干问题的解释》第90条的规定：“在侦查、预审、审查起诉阶段，有权提起附带民事诉讼的人向公安机关、人民检察院提出赔偿要求，已经公安机关、人民检察院记录在案的，刑事案件起诉后，人民法院应当按附带民事诉讼案件受理；经公安机关、人民检察院调解，当事人双方达成协议并已给付，被害人又坚持向法院提起附带民事诉讼的，人民法院也可以受理。”

［11］毛劲、周礼丽、唐倩：《公诉环节检察调解的适用》，载《中国检察官》2010年第9期。

［12］该条规定：“（轻微刑事案件）当事人双方的和解，包括当事人双方自行和解，也包括经人民调解委员会、基层自治组织、当事人所在单位或者同事、亲友等组织或个人调解后达成和解。”同时规定了检察机关在特定情形下建议当事人自行和解、提供法律咨询的职责，以及一般情况下检察机关支持配合人民调解组织工作的职责。

［13］“工具理性”关注的是如何去做，而不是为什么去做，即在意图实现特定目的时，应考虑各种可能的手段及附带的后果，以选择成本最小收益最大的手段去实现目的。参见［9］，第3-4页。

［14］例如，对于行政赔偿诉讼申诉案件而言，由于纠纷主体的特殊性、行政纠纷本身的复杂性以及社会公众对行政纠纷的敏感性，在没有充分的实践支撑和社会支持情况下，由行政机关与行政相对人自行和解的效果会更好，更有利于维护行政、司法的公信与权威。

［15］从民事合同的角度来看，将“同意从宽处理作为自身履行赔偿的对价”，不论是“私了”还是“公了”，此种约定本身都会导致合同无效。

［16］同［1］。

*云南省人民检察院专职检委会委员［650228］

**云南省人民检察院检委会办公室负责人［650228］