苏格兰独立公投探析

□ 孔小惠

今年9月18日，苏格兰人迎来“300年来最重要的政治决定”。苏格兰举行独立公投，以决定苏格兰是否脱离英国独立。公投得以举行，源于两年前的10月15日英国首相卡梅伦同苏格兰地方政府首席部长萨尔蒙德(Alex Salmond)在爱丁堡签署协议，同意苏格兰政府在2014年举行全民公投。根据协议，所有年满16 岁的苏格兰人将就“是否赞成苏格兰脱离英国”这一问题进行投票。2013年11月26日，萨尔蒙德发表了名为《苏格兰的未来》的白皮书。萨尔蒙德及其领导的苏格兰民族党(Scottish National Party ，SNP)希望，白皮书能说服本地区民众在2014年9月的公投中支持苏格兰独立，结束其与英格兰长达306年的合并。

苏格兰人欲独立于英国之外这一事件在英国乃至全世界引起了广泛关注和讨论，同时也引起了人们对公投这一议题的又一轮思考。

苏格兰独立:利益与民族主义的双重作用

1707年，苏格兰根据《联合法案》(Treaty of Union)与英格兰合并，成为大不列颠王国的一部分。然而300 多年来，苏格兰要求独立的呼声一直未曾中断。特别是自20 世纪初“日不落帝国”国势日渐衰落后，苏格兰人对于大英帝国的忠诚开始动摇，现代苏格兰民族独立运动渐成规模。以苏格兰自治为政治目标的苏格兰民族党于1934年成立。虽然第二次世界大战的爆发暂停了苏格兰人的独立运动，但“二战”之后苏格兰独立的呼声再次响起。

近年来苏格兰独立最大的推动力来自经济利益。1976年，苏格兰的北海海域发现石油，苏格兰民族党组织了大规模的群众运动，宣布“这是苏格兰的石油”。2012年初，英国油气行业协会(Oil ＆ Gas UK)公布的统计数据显示，迄今为止，以北海为主的英国大陆架油气产区累计产量已突破400 亿桶油当量，共计吸引投资4680 亿英镑，1980年至今已为英国政府创收1660 亿英镑，并预计未来30年，北海地区仍有140 亿桶至240 亿桶油当量的可采油气资源。如果以现有的渔业分界线来确定苏格兰“国界”，那么北海95%的油田和58%的气田将属于苏格兰。［1］然而，一直以来，可观的石油收益并未按照比例分配给苏格兰。苏格兰民族党因此宣称“苏格兰一直是受英格兰剥削的地区”，说苏格兰贡献给中央政府的财政收入，比从中央政府获得的要多，因此目前是苏格兰在补贴联邦，独立后苏格兰经济情况将得到改善。20 世纪80年代后期苏格兰民族主义运动的反弹，也是出于苏格兰人对其经济利益被损害的反应。撒切尔政府开展经济改革，一大批苏格兰的重工业企业被关闭，导致了苏格兰经济增长放慢，失业率猛增。撒切尔夫人推行“人头税”时，首先以苏格兰为试点，更增加了苏格兰人的恼怒。苏格兰人认为中央政府不能维护他们的利益，自治或独立成为苏格兰维护自身利益的一种合乎逻辑的方式。萨尔蒙德指出，“独立将给予我们工具——例如公司所得税或酒类消费税——我们能使用这些工具来促进经济复苏并改善人民生活”。［2］

建立在美好经济前景的期望下，苏格兰民族党人许诺独立后苏格兰人民获得更高的生活质量。在宏观经济、福利、国防和外交事务上，他们提出与中央政府不同的政策，要求更大的政治自主权。萨尔蒙德在抨击中央政府“脱离群众”、摧毁了英国国家医疗体系后指出:“正在逼近的福利改革等问题展示出为何苏格兰需要权力来使我们自己的政策符合我们自己的需求与价值观”。［2］萨尔蒙德以北欧国家的成功典范来呼吁苏格兰人支持独立:“瑞典延长了父母双方享受产假的时间、大幅提高养老保障的标准，挪威每年3000 亿英镑的养老金支出都来源于石油收入，丹麦是世界上风电技术的领导者，它们之所以有今天的成就是因为它们都是独立的小国家。”［3］白皮书许诺政府将为每一个3－4 岁的儿童提供每周30 小时免费托儿、苏格兰人上大学仍然继续免费，强调苏格兰离开英国的“最重要的三个原因”是它将建成一个更民主、繁荣和公平的国家。

苏格兰对经济和政治自主权的追求，以苏格兰强烈的民族主义为支撑。17 世纪在与英格兰合并时，苏格兰是一个拥有自己独立的司法、行政和主权的国家，也是一个从13 世纪起就拥有民族认同感的国家。在联合问题上，苏格兰一直坚持自己的政治体制。尽管苏格兰取消了自己的基本法，但有两项保留:新体制必须具有两国的特性，不能就是英格兰原有的，要加入苏格兰的成分;苏格兰保留自己的民族法和宗教。［4］(P156)这样，合并后的苏格兰保持着相对的独立性，保留着自己的宗教信仰、司法体制、教育制度和文化习俗。苏格兰人非常注意维护和保护自己的民族特性和传统文化，他们的文化标志被精心地保护下来，比如闻名世界的苏格兰威士忌、独特的苏格兰男士格呢短裙、悦耳的苏格兰管风笛以及苏格兰军队中的军礼服和军乐队等等。苏格兰人可以接受“英国人”的称谓，但不接受别人把他们称为“英格兰人”。20 世纪中期，苏格兰民族主义兴起，自治运动逐渐发展成有组织的政治力量。1974年，苏格兰民族党在英国国会拿到7 个席位，并在当年的另外一次大选中再次取得11 个席位。1995年5月，在英国中央政府的批准下，苏格兰成立了自己的议会。苏格兰议会控制了苏格兰地区除国防、外交、税收权力之外其他的一切权力。2007年，苏格兰民族党以微弱优势成为苏格兰议会的第一大党，并得以组阁。2011年，苏格兰民族党更是取得压倒性胜利。

苏格兰人民当前的民族认同情况，也反映了苏格兰民族主义的兴起。2013年9月26日，苏格兰当局发布了10年进行一次的2011 Census 有关人口、认同、语言、宗教、健康和住宿等方面的普查结果。在国家认同倾向方面，近530 万苏格兰人口中，约有62%的人认为自己“只是”苏格兰人，而18．3 的人认为自己既是苏格兰人、也是不列颠人，还有8%的人觉得自己“只是”不列颠人，另外2．3%的人认为自己“只是”英格兰人。而1．9%的人则把自己的其他认同和苏格兰认同联系在一起。［5］

苏格兰民族党选择今年举行公投，其主要考虑是想通过历史事件激发苏格兰民族主义情绪。今年是苏格兰国王罗伯特·布鲁斯战胜英国军队、赢得民族独立的700 周年。萨尔蒙德认为苏格兰的民族情绪会因此而高涨，通过公投的概率可能会大一些。

卡梅伦政府放手:欲擒故纵

苏格兰独立将会改变英伦三岛每个人的生活，也会给欧洲、乃至整个世界带来巨大的震荡。苏格兰如果真的实现独立，将是继1921年爱尔兰南部26个郡独立后，英国版图的最大变化，它将失去三分之一的土地。它也将带来联合王国的进一步分裂，威尔士和北爱尔兰很可能步其后尘。英国将失去本土的大多数石油和天然气资源，届时英国将不得不越来越依赖外部能源供给。而英国目前的国力和军事力量并不足以确保自己的海外能源供应安全，这将导致英国政府财税收入损失、财政压力增大。因此将进一步削弱伦敦作为国际金融中心的地位。英国《卫报》称之为“英国最严重的一次政治危机”，更意味着“日不落帝国”的进一步衰落。英国政府虽然宣称尊重苏格兰人的自由选择，但实际上却绝不可能让苏格兰真正独立。

卡梅伦向来对苏格兰寻求独立持非常激烈的反对态度。他在多个场合宣称，苏格兰独立对谁都没有好处，他将不遗余力地维护国家完整，“将大不列颠及北爱尔兰联合王国的团结统一作为最重要的任务”。在签署《爱丁堡协议》后，卡梅伦好言挽留苏格兰留在英国，强调“合则强”。他说:“我衷心相信，苏格兰留在英国更好;但同样重要的是，留在苏格兰英国也会更好;我们联合在一起会更好、更强、更安全、更繁荣。”［6］今年2月7日，卡梅伦在伦敦奥运村发表激情演讲，并提及自己的苏格兰血统和英国代表团在2012年奥运会上的成绩，希望能够避免苏格兰人支持独立。卡梅伦在讲话中承认，如果苏格兰独立，看到自己的国家“破碎”他会受不了，并指出，还有7 个月时间可以避免这种情况发生，因此他请求英格兰、威尔士和北爱尔兰向苏格兰居民发出明确的信息:“我们希望你们留下。”卡梅伦说，分裂会让英国付出世界经济、政治和外交“影响力”的代价，因此要“拯救国家”。［7］

但另一方面，卡梅伦也没有办法阻止苏格兰人进行公投。苏格兰民族党争取全面公投权的要求具有合法性，同时受欧债危机影响的联邦政府如今也无力满足苏格兰政府提出的利益交换条件。卡梅伦只好宣称尊重苏格兰人对自己前途的决定权。卡梅伦说:“我一直希望表现对苏格兰人民的尊重——他们投出了一个支持公投的政党，我就让公投实现并且保证其决定性作用。这个做法公平、合法。”［8］早在2011年5月，副首相雷格和苏格兰保守党副领袖弗雷泽就建议通过英国全民公投修宪，阻止苏格兰等联合王国成员就独立问题进行公投。但卡梅伦认为，直接拒绝进行公投可能被苏格兰民族党指责为“干涉苏格兰的民主”，反将更多的选民推向支持独立的阵营。苏格兰民族党在夺得苏格兰政府执政大权后，拥有了就独立进行公投的民主权利，试图通过法律途径来挫败他们的努力没有意义。英国评论人士认为，英国政府的做法尽管有些冒险，但从心理学角度来说很精明——告诉人们绝对不能做某件事，肯定会勾起人们偏要做这件事的欲望。［9］

卡梅伦当然并不想让英国在自己手中“分裂”，同意苏格兰独立公投，在某种意义上是运用了欲擒故纵的策略。卡梅伦敢于运用这种策略是知道现在大多数苏格兰人都不赞成脱离联合王国，支持苏格兰独立的民意一路来都是保持在30%到40%之间。最近民调显示这个数据一直维持在百分之二十几，而选择“不知道是否应支持独立”的比例在增加。事实上，多数苏格兰人认识到，没有英格兰的支持，苏格兰的经济能否如萨尔蒙德所说的“更有力、更可持续性地增长”是个大大的问号。苏格兰地广人稀，除渔业和石油开发外，苏格兰主要依赖同伦敦往来密切的金融业、建筑业、科技产品制造业等支撑地区经济发展。同时，英国中央政府每年向苏格兰财政输入300 亿英镑，使得人均GDP 比英格兰低5%的苏格兰，却拥有比英格兰高出30%的人均公共开支水平。如果苏格兰独立，这笔收入将不复存在，届时苏格兰教育、医疗、社会福利体系等都将难以维持，民生和经济很可能一落千丈。不仅如此，一旦苏格兰独立，原本由英国负责的国防、外交等都将自理，这笔开支自然也绝非小数。因此，分析人士指出:“如果爱国主义和民族自豪感是关键问题的话，苏格兰人会选择独立。但这些并非关键问题:当多数投票者自豪地称自己为苏格兰人的时候，人民对独立是否能带来经济好处仍然没有信心。”［10］

苏格兰民族党认为，尽管独立后将损失来自英国政府的巨额税收拨款，但控制北海油气资源所得到的利益将超过这一损失。事实上，未来发展前景未必能如他们所愿:“现代社会经济暴风骤雨，独立的苏格兰不过是一叶扁舟。GDP 的18%靠油气来支撑，易受国际大宗商品价格波动的影响。尽管油气价格高涨推高了税收收入，但是如果产量下降，税收收入也将随之暴减。最丰富的油气田已经开采无几，剩下的则不具开采价值，如果油气价格下跌的话。过去十年，北海油气田的产量正以6%逐年递减，最终将开采殆尽。”［11］除了未来经济发展前景问题外，苏格兰还面临与英格兰“分家”产生的具体问题:

第一，财政赤字问题。苏格兰2009－2010 财年的总体财政赤字为GDP 的10．6%，苏格兰可能还要按比例承担英国部分净公共债务，英国财政部(UK Treasury)预测，2013－2014 财年这一数字将达到峰值，为GDP 的71%。

第二，货币问题。如果苏格兰独立，白皮书说希望继续用英镑而不是欧元。但这样做的话，一方面，苏格兰将丧失货币独立和财政独立;另一方面，中央政府表示不同意，英国财政大臣奥斯本以削弱英国国家主权和带来金融风险为由明确反对该方案。苏格兰籍的英国财政部第一副大臣丹尼亚历山大(Danny Alexander)也指出，选择保留英镑的苏格兰若以英国央行为中央银行，英国央行就必须监督苏格兰的财政管理。显然，苏格兰民族党无法接受这种安排。

第三，欧盟的身份继承问题。萨尔蒙德一直坚持说作为“继承国”的苏格兰在独立后将自动进入欧盟。但英国政府显然不同意这一说法。英国政府在法律工作人员的正式建议下，声明说独立的苏格兰作为一个新的国家需要申请以获得欧盟的准入。这样的话，它就需要同包括英国在内的26 个欧盟成员国进行谈判。欧盟方面，出于不希望鼓动独立的原因，欧盟委员会并未表现出对苏格兰敞开双臂欢迎的态度。与英国政府和欧盟渐行渐远的态度相反，苏格兰人普遍向往欧洲大家庭。欧盟身份继承问题是影响苏格兰人选择的一个重要问题，“如果欧盟成员身份不确定的话，独立将成为一个不那么具有吸引力的提议”。［12］

对于独立运动背后的苏格兰民族认同问题，也有人对上述62%的人认为自己“只是”苏格兰人的调查结果不以为然。爱丁堡大学历史教授汤姆·德文(Tom Devine)指出说苏格兰认同“只是”苏格兰人是误导，民意调查的问题设计存在问题。他认为，苏格兰人在100 多年前就已建立起了苏格兰和英国混合的双重认同。“苏格兰是一个有着悠久的信念、传说、神话、歌曲和英雄人物的强烈民族认同感的古老国家，但这并不会消除这个国家的同样重要的地区和地方认同。”［13］也就是说，苏格兰人认同自己是苏格兰人，但并不排斥认同自己是英国人。在这个意义上，苏格人的认同并不构成问题。

公投:并非分离主义者的盛宴

苏格兰独立运动引起国际社会广泛关注的一个重要原因是:英国中央政府同意苏格兰举行独立公投。这对欧洲其他国家的分离运动所起的鼓舞作用不可小看，也引起其他国内存在分离势力的政府的担忧。正如英国《卫报》文章指出的，“西班牙与加拿大惊异于英国政府走出允许公投这一步棋。当加泰罗尼亚与魁北克的分离主义者颇感振奋的时候，马德里和渥太华并不像这里的伦敦一样感到轻松。”［14］

独立公投作为分离主义活动的重要选项，其在世界范围内的频频出现与全球分离主义的扩散密切相关。冷战后，第三次世界民族主义浪潮席卷全球。在极端民族主义思潮的影响下，前苏联、东欧、中欧、西欧、亚太和北美地区都爆发了严重的分离主义运动。在欧洲，原苏联波罗的海三个加盟共和国独立，接着，南斯拉夫的克罗地亚和斯洛文尼亚宣布独立，并得到欧盟的承认。这些状况极大地鼓舞了苏格兰民族主义者。

公投作为一种实现自决权的手段或方法，在国际社会中已有不少实践经验。但它不论在理论上还是在实践上都引起了众多争议。理论上，学者们对公投的民主正当性有不同的意见;实践上，不同的国家面对内部分裂势力举行公投行使自决权有不同的立场。在国际法上，自决性公民投票有特定的适用范围和原则。它只适用于殖民地、托管地、非自治领地，以及原本就是独立的民族和国家在涉及国家主权和领土变更等方面所进行的公民投票。［15］(P53)普遍来说，当前国际社会有关自决权的实践，基本上是接受给予自治权，而倾向于不轻易同意国家主权分离的对外自决权。特别是单方的宣告独立自决的权利，多为主权国家的实践所反对。母国对分离性公民投票一般持以反对的态度。［16］(P71)比如西班牙的加泰罗尼亚要求举行公民投票，却被西班牙保守党政府拒绝。西班牙中央政府声称加泰罗尼亚必须尊重西班牙宪法，而西班牙宪法明确规定举行独立公投是非法的。

更著名的例子是加拿大魁北克分离主义者试图以公投实现独立，两次都遭到了失败。加拿大联邦最高法院1998年判决，一个省无权单方面脱离联邦，不论联邦宪法还是国际法都不允许魁北克单方面脱离。为了有效执行最高法院的判决，加拿大联邦议会2000年又通过了《清晰法案》，对一个省的“独立公投”作了重重苛刻限制，使公投独立根本不可能实现。一个省要独立公投，首先在文字上必须清晰表明独立意图，不能用含糊文字来降低人民对独立后果的认识，而且赞成独立的票简单多数不行，必须绝对多数。文字是否清晰，赞成票是否占绝对多数，只有国会有权决定。即使这两个条件都具备，独立省份须与联邦政府及其他各省进行宪法层面的协商，讨论修改联邦宪法，并讨论资产和负债的分割、边境的确定、土著居民权益、少数族裔的权益等问题，在就所有问题达成协议后才能实现独立。

在海峡两岸，公投更是一个具有高度争议性的议题。几乎从“台独”出现之日，岛内外分裂势力即开始提出了“住民自决”与公投等主张。此后，公投成为“台独”势力制造分裂的重要手段。政治人物进一步用民主包装公投，来争取台湾民众的支持。而台湾民众对于民主的尝试普遍具有极其浓厚的兴趣，使得政治人物的政治操盘活动具有天然的资源。而公投由于其高度政治敏感性、由于其壮观的“剧场效应”、由于其对民意的特殊影响力，当然受到某些政治势力的“特殊恩宠”。［17］(P17)在两岸关系中，由于公投与“台独”的特殊相关性，公投被海峡两岸学界高度关切，两岸学者对这一议题都进行了深入的研究。大陆学者对公投的研究大部分集中于2003－2004年陈水扁推动公投之时，多以分析公投的主体资格来说明台湾开展公投缺乏法理依据①详细论述请参见廉思、孙国华．台湾“公投”的法理学辨析［J］．中国人民大学学报，2008(2):114－121;陈动．评台湾的“公投”［J］．台湾研究集刊，2003(4)，28－36;许珩．《台独公投:理论与现实的局限性［J］．两岸关系，2006(8):15－17，;王茚．公投制宪与民族自决——驳“台独”谬论》［J］．吉林师范大学学报(人文社会科学版)，2004(10):46－49．。台湾学者多对台湾公投的可行性进行研究分析，并由此产生截然不同的观点②有研究认为台湾公投符合公投之实质要件，具有可行性;但也有研究认为，台湾公投由于可能不会获得国际社会的支持、可能在台湾岛内引起政局震荡等原因而不具可行性。详见姜皇池．论“人民自决”适用于台湾之可行性:实质要件之考察［J］．台大法学论刊，1997，01 (26/2):41－120;陈光辉．台湾民众的公民意识、蓝绿政治支持与公民投票态度之关联性［J］．人文及社会科学集刊，2010，6，(22/2):247－274;陈翁平．主权公投对于当前台湾统、独问题的意含与影响之探讨［J］．政策研究学报，2002(2):71－104．。总体来说，相关研究都承认这一议题的高度敏感性和争议性，“台湾是否真正具备符合国际社会与国际法所能认同的分离自决条件，也是应该加以认真地检视与思考。”［18］(P84)很多研究对公投有效实行的条件和产生的利弊得失，进行了全面的分析。不少学者经过研究分析，指出当前公投并不适用于台湾。有学者指出公投不适用台湾的原因是:“一者，台湾人民与政党的民主素养尚无法达到愿以温和、容忍、理性的气度来解决分、合歧议;再者，台湾岛内民意对于国家未来的发展走向，尚未整合成高度共识，公投运用稍一不慎，政争内乱势必随之而起”。［19］(P97)公投可能引发的后果及产生的利弊得失必须得到审慎权衡。

苏格兰独立公投再次说明，单方的宣告独立自决的权利，多为主权国家的实践所反对。公投作为一个争议性的议题，它在理论上有其特定的适用范围和合法性条件，实践上多为母国所反对。因此，公投不应当被分离势力所歪曲和滥用。

［1］于欢．苏格兰独立公投引发北海油气暗战［N］．中国能源报，2012－2－6(7)．

［2］Alex Salmond，An independent Scotland will be a beacon of fairness［N］．The Guardian．2012－01－23．

［3］Scottish future［DB/OL］．http://www．scotland．gov．uk/Publications/2013/11/9348，2014－06－10．

［4］Rosalind Mitchson．A History of Scotland［M］．Methuen，1970．

［5］Scotland’s census 2011［DB/OL］．http://www．scotlandscensus．gov．uk/ods－visualiser/# view=nationalI dentityChart＆selected Wafers = 0＆selectedRows =0，7，12，16，2014－06－10．

［6］Scottish independence:Cameron and Salmond strike referendum deal［DB/OL］，http://www．bbc．com/news/uk－scotland－scotland－politics－19942638，2012－10－15．

［7］Scottish independence:Seven months to save UK，Cameron says［DB/OL］．Feb．7，2014，http://www．bbc．com/news/uk－politics－26071166

［8］Alex Salmond hails historic day for Scotland after referendum deal［N］．The Guardian．2012－10－15．

［9］Gideon Rachman．Spain，Britain and the Forbidden Fruits of Independence［N］．Financial Times．2012－10－15．

［10］Scottish independence:No ahead by9%－ new poll［DB/OL］．The Scotsman，2014－03－10．http://www．scotsman．com/news/politics/top－ stories/scottish－ independence－no－ahead－by－9－new－poll－1－3201333．

［11］Scottish independence:It’ll cost you［N］．The Economist．2012－04－14．

［12］Tony Barber，Europe:Stretched at the seams［N］．Financial Times．2012－11－08．

［13］Tom Devine．Carving out a Scottish identity［DB/OL］．The Scotsman．2013－ 10－ 03．http://www．scotsman．com/news/tom－devine－carving－ out－ a－ scottish－ identity－1－3122619

［14］Scottish independence:the other One Nation debate［N］．The Guardian．2012－10－15．

［15］王英津．国际法上自决性公民投票刍议［J］．国际关系学院学报，2009 (1)．

［16］王英津．关于遏止分离性公民投票的对策思考——以魁北克“公投”为个案［J］．河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2008(3)．

［17］石佳友．关于公民投票制度的一般性反思——兼论台湾公民投票对于两岸关系的影响［J］．台湾研究，2004(4)．

［18］张显超．分离自决的国际法内涵与实践［J］．问题与研究，2006(9/10)，(45/5)．

［19］陈翁平．主权公投对于当前台湾统、独问题的意含与影响之探讨［J］．政策研究学报，2002(2)．