房地产与中国改革的突破口

◎郑永年 黄彦杰

房地产与中国改革的突破口

◎郑永年 黄彦杰

中国的房地产问题

虽然中国当前的经济社会改革千头万绪，但房地产市场可能是整个经济社会问题的一个症结。透过中国房地产产业的畸形发展，我们可以看到当代中国财政、金融、产业、社会、政治和文化等方方方面问题之间的相互联系。我们认为，正是因为房地产是当代中国各种问题的交集，房地产改革既是中国未来改革绕不开的领域，也可以成为下一步改革的一个重大突破口。

中国房地产的泡沫似乎不用再赘述。现在只要在中国的大城市周边走走，就可以发现数量惊人的空置房。现在一线城市的单位房价已经高达2万—3万人民币以上，相当于一般居民半年的收入，这在全世界都是罕见的。很明显，这些空置房中很大一部分只是个人和企业的投资品。房地产市场泡沫和空置房平行存在的现象也一直是国际社会的关注，很多人总是把中国和日本的房地产泡沫进行对比。两者之间确实有一定的相似性。日本房地产的崛起是日本战后经济繁荣的结果。战后30年，房地产一直以比较温和的速度增长。但在上世纪80年代中叶的“广场协议”之后，日元对美元快速升值，导致房地产价格以一日千里的速度增长，在六年内增长了三倍以上。在日本房地产价值达到顶峰的1991年，东京的地价等于全美的土地价值。众所周知，不久以后日本就遭遇了房地产泡沫破裂和经济衰退的“失去的十年”。就房地产市场的规模、泡沫发展的背景和私人资本的推动力来说，中国和日本的房地产泡沫有极其相似的一面。如果将北京、上海、广州等“一线”城市过去15年的基准房价与日本80年代相比，不难发现两者之间的惊人相似。

但是中国与日本的房地产泡沫又有非常不同的一面。首先，比起80年代的日本，中国金融体制对于整个实体经济来说更落后。中国金融体系以国有银行为主，而国有银行的存贷款利率都是中央银行直接控制的。最近几年，面对较高的通胀率，中国国有银行提供的存款利率一直偏低，而中国股市自从2007年以来又一蹶不振，所以中国私人资本除了投资实业以外只有房地产市场、理财产品和地下钱庄这三个去处。最近几年，因为大部分制造业的利润逐渐下降，私人资本更涌向房地产、理财产品和地下钱庄这三个方向，而房地产又是三者之间最安全、收益最稳定的投资品。总而言之，只要基准存款利率继续被压低在市场均衡水平之下，房地产市场总能有私人资金源源不断地流入。

中国房地产背后的推手除了民间资本以外，还有地方政府的财政利益。1994年的分税制以后，中央财政占财政收入的比重迅速提高，而许多地方财政则陷入一种捉襟见肘的境地，特别是城市发展需要的巨大资金无法筹措。这时正逢土地出让的“招拍挂”改革，让许多经济发展较快的地方政府有了一笔可观的财源。从地方财政的角度看，这里有一个清晰的良性循环：财政水平取决于土地水平，土地价值取决于地产价值，而地产价值又取决于城市的人口和基础设施规模，而基础设施规模又取决于财政能力。于是，在过去十几年，卖地收入很快成为许多地方财政的重要财政支柱。地产增值作为土地财政的重要环节，自然而然成为地方政府财政利益的一部分。所以与80年代以私人和财团为主的日本房地产投资热不同，中国的地方政府财政构成了中国房地产泡沫的重要推手。

房地产泡沫的后果

中国的房地产市场的畸形发展已经导致了严重的经济社会后果。据社科院2009年的调查，中国的平均每套房价大约是城市三口之家八年的收入和农民三口之家30年收入的总和。全国85%的家庭无力购房。尽管这个数字现在不再公布，但肯定会更高。如果我们只看北京、上海、广州等地的房价，大部分85后和90后年轻移民应该是无力购房的。这些无力购房群体其实并不在少数：中国的超大城市化模式导致超过半数的现代服务业就业机会聚集在北、上、广等几个大城市及其周边的经济区。即使房价继续上涨，大学毕业生还会不断涌向这些高房价地区。而大多数年轻人光靠自己的努力是很难得到一个体面的生存空间的。他们至少得依靠长辈和家庭的支持。很多中产家庭为了买房可以说是倾家荡产：如果一对来自于农村或小城市的年轻人想在一线甚至是二线城市安家，不仅是年轻人的财富要耗尽，两代家庭的积蓄可能都要用来首付。正是在这个特殊的背景下，高房价使得中国社会尤其是年轻一代的不满达了新的沸点。

高房价对整个社会尤其是年轻人的影响又不限于经济，其社会和文化后果可能远远超出经济后果。高房价和高地价不仅提高了整个经济的运行成本，还提高了租金在整个社会财富的比重，压缩了所有劳动者的生存空间，影响了社会的创新和创业能力，最终导致一种极度不健康的社会心态。设想一个刚刚走上社会的科学研究人员，为了在大城市养家糊口，可能得承受占到收入一半以上按揭贷款，这样，那还有什么动力去搞学术研究?那些想创业的年轻学生，除了加盟像淘宝这样的电商以外，如何能够付得起高额的租金?那些有一定资本的私人企业家，面对高房价和房地产利益的诱惑如何会去投资技术?那些以街边店铺为生的小经营者，面对高租金和高物价，如何能够保存自己的良心，拒绝降低商品和服务的质量?那些海外留学人员，面对国内高房价极其引发的社会矛盾，如何抗拒海外生活和工作条件的诱惑?与此相反，对于因为家族的地产而一夜暴富的郊区市民或是通过房地产投资赚得盆满钵满的投机商而言，从房地产泡沫中学到的，一定是投机取巧而不是辛勤的劳动和艰苦的创业。由于高房价导致的收入和财产不平等，官员和商人普遍“多房”即使不是社会现实，也很容易成为一种大众意识中的“常识”。如果这种社会现实进一步固化成为所有人的价值基础的话，整个社会就会变得缺乏共同的价值，官方意识形态就会缺乏常识的基础。

从长远看来，中国房地产泡沫如果继续任其发展下去，那么中国的大城市很可能会“香港化”。什么是“香港化”?“香港化”指的是因为房地产价格持续过高而导致的整个经济社会的停滞。自从房地产开始复苏之后，香港的房价一路飙升，现在已经达到了一种可以让大学毕业生的收入无法支付房租的程度。有的地方甚至出现了露宿街头的大学毕业生。众所周知，香港的高房价己经严重影响了香港的国际竞争力，使得香港落后于新加坡和韩国这样的兴起工业国。现在，这种社会经济危机已经政治化，具体表现为香港日益崛起的泛民主化和本土化等政治运动。不管政府做什么，都要反对。越来越多的年轻人加入了反对派，为了反对而反对。这些政治运动的原因从表面上是香港年轻人的政治觉醒，实质上是因为年轻人在当今的香港经济和社会中普遍找到不自身的位置，看不到未来安居乐业的前途。有些年轻人还将香港当前的经济社会状况归罪于中央政府和大陆移民，因此更激烈地要求政治上的独立和独立身份。香港之所以会这样，既有其地少人多的自然原因，也是其特殊的经济政治结构所致。相比之下，中国没有一个大城市的土地供给是像香港那样紧缺的。中国的房地产问题更多的是国内财政和金融导致的。在很大程度上，中国一些大城市已经出现了“香港化”的端倪。但中国大陆跟香港非常不同：中国既没有比较健全的法律制度，也没有庞大的中产阶级。如果中国沿着“香港化”的方向发展，其政治后果只会比香港更加严重。

房地产作为改革突破口

虽然房地产问题千头万绪，但中国房地产的畸形发展的核心问题是政府没有将房地产的性质摆正。房地产即有产业和经济发展的一面，更有福利和社会建设的一面。而且房地产作为社会福利的一面完全可以与作为经济产业的一面在制度上区分开来，例如新加坡的组屋制度。这一点中国并不是没有注意到，而是没有能在制度层面上贯彻到底。如果中国政府能够将房地产的经济与社会属性分开，保证“居者有其屋”，那么以上所讨论的各种社会、经济和政治隐患就都能从根本上得到解决：年轻人更有动力从事创造性工作，创业者会更加踏踏实实地创业，年老人可以更放心地安度晚年。正是因为一开始没有把这个问题摆正，把房地产作为支柱产业，才使得房地产问题与中国财政、金融和实体经济中的各种其它问题结合在一起，变成中国当前经济社会发展的一个最大的“定时炸弹”。

总体上看，同改革开放以来经济建设取得的巨大成就相比，中国在社会权利方面取得的进步不是很理想。社会权利如果不能实现，整个社会就没有社会凝聚力，社会稳定和“中国梦”就都没有基础。最近10年，中国政府已经把民生问题提高到改革的首要议程，这是非常必要的。那么，民生问题或者中国社会所认同的民权如何实现?这需要很大的努力。而对大多数人民来说，住房是社会权利中最重要的权利。就解决人民的住房权来说，政府有几个方面的问题需要考量。

第一，中国需要调整房地产政策思路。在中国，房地产主要被视为经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。把房地产视为单纯的经济政策领域，其GDP功能（对经济增长的贡献）被凸现出来，而其社会功能（社会成员对住房需求和人们的“空间权”）就被忽视。这种政策思路要调整，要实现房地产从经济政策到社会政策的转型。

纵观世界各国，凡是房地产市场发展健全和公共住房解决得好的国家，都是把房地产作为国家社会政策的一部分。这些国家并不把房地产看成是其经济增长和发展的一个重要资源，就是说，房地产对GDP的贡献不是这些国家政府的首要考量，首要的考量是社会发展，是社会成员的居住权。经济因素当然很重要，房地产的发展也必须考虑到供求关系，否则是不可持续的。但是这种市场导向的经济考量是在宏观的社会政策框架内进行的。

地窄人稠、土地资源十分紧张而经济高度发展的新加坡是亚洲社会房地产市场发展的最健康的国家。新加坡学习了欧洲公共住房的经验，又结合自己的国情，创造了独一无二的公共住房制度。在新加坡，80%以上的家庭住在公共住房。公共住房投资是新加坡社会性投资最为重要的一个环节。

第二，中国需要考虑调整中央和地方财税关系，减少地方政府对房地产的依赖。正如前面所分析的，房地产的畸形发展和地方政府的财政利益密不可分。长期以来，政府从行政上限制土地的供应量，利用卖地收入弥补收入不足并提供城市发展基金。同时，政府所推行的“招拍挂”制度也阻碍着竞争性土地供应市场的形成。各级地方政府的卖地财政提高了土地价格；而发展商通过抬高房价，将高土地价格转嫁到房地产的买家，即消费者。

现在，房地产已经是地方各级政府的GDP主义的一个核心组成部分。地方政府在在GDP主义的指导下将房地产的经济性质发展到极致，而没有照顾其社会福利属性。房地产本来就是一种特殊社会产品，因为其直接关切到社会成员的空间居住权，也直接关乎社会稳定与和谐。

在这样的GDP主义的驱动下，无论哪个角色，政府、发展商还是投资者，都想从房地产那里获得巨额的利益。正因为这样，在中国房地产投资过程中，带有极大的投机性。应当指出的是，中国的地方政府也是这个过程中的投机者。不管地方政府投机动机（如地方财政考量）的理由如何，在制造房地产泡沫方面，地方政府和发展商同样具有不可推卸的责任。实际上，大量的泡沫是地方政府和发展商利益共同体的结果。

要促成房地产从经济政策向社会政策的转型，就必须改变地方政府对房地产的依赖。也就是说，中央政府必须提供给地方政府其他的动力机制。这就必须改变目前中央和地方政府的财税分配机制。1994年实行分税制以来，财力上移到中央政府，但责任并没有相应转移。现在很多领域是中央政府出政策，地方政府出钱。这给地方政府很多财政压力。同时，地方以GDP为中心的经济政策也需要大量资金投入到基础建设。于是，卖地也就成为一个创收机制，或者第二财政。这是地方政府努力提高地价的一个重要原因。因此，要不中央政府向地方分权，使得地方政府拥有更大的财税权，要不中央政府把一些现在由地方政府担负的责任也收上来。没有这种调整，地方的土地财政动力还继续很大，而房地产价格还是会继续暴涨。十八届三中全会《决定》强调，要调整中央地方关系，增加中央政府的事权。这个方向是对的。房地产应当是其中一项重要事权。

第三，中央和地方政府都必须大量增加社会性投资，尽量满足作为福利品的家庭基本住房需求。改革开放30多年来，中国的经济增长主要来自生产性投资。社会投资不但一直没有得到重视，反而每况愈下。教育、医疗卫生、社会保障、公共住房、环保等等方面的社会投资严重不足。特别需要指出的是，每次经济危机总会导致生产性投资的激增和社会性投资的减少。2008年的全球金融危机之后，中国对于各个生产领域的投资激增，已经导致了很多工业领域的产能过剩，造成浪费和低效率。这其中许多的过剩已经在市场的层面反映出来。但房地产产业的供给过剩则由于其错综复杂的利益结构而被掩盖起来。相反，直至去年，房地产还在继续被许多地方政府当作是经济增长的主要来源，这种局面必须改变。社会性投资严重不足，社会制度就建立不起来，消费社会也无从谈起。大量增大社会投资，尤其是增加经济适用房和廉租房等保障性房的建设，不仅可以有助于解决一部分城市居民和新移民的住房问题，同时也能刺激消费，带动长期可持续的经济增长。

第四，私人资本的投机也是房地产泡沫的一个重要原因。这一部分是外国投机。对外国的投机必须加以限制。中国目前的房地产市场过分开放，在完全没满足本国国民要求的情况下，房地产市场全面向外国投资者开放。这里的风险极大。另外一块是国内民间资本。民间资本组成“炒房团”大量投资房地产，这里除了房地产政策导向和高利润以外，还跟民间资本在中国所受的种种限制有关。一方面要规制房地产过度投机行为，一方面也要为民间资本形成提供必要的制度护航。正因为很多领域不允许民间资本进入，而当今的金融体系又存在许多缺陷，民间资本才纷纷组成“热钱”，走向房地产领域。

第五，房地产改革必须要因地制宜，以人民的实际需求为本。中国房地产市场的特点是高房价对不同群体的影响非常不同。从宏观上看，中国城市的住房自有率和人均面积在全世界也不算低。实际上，很多城市居民不仅有自住房，往往在本地还有投资房。另外，许多有钱有权的家庭还在许多地方拥有不止一套投资房。真正缺少自住房又无法负担高昂房价的多是年轻的城市间移民。所以未来的房地产改革必须要考虑不同人群的需求。例如对于年轻的城市间移民的第一套自住房，政府要有专门的住房保障政策。相反，对于那些拥有多套投资房的人，政府必须要通过全国统一的不动产登记系统，掌握其财产信息，通过征房产税的办法遏制房地产投机。

从技术上说，要遏制炒房和投机并不难，例如可进行统一的不动产登记、限制购房的数量、规定住房居住的最低年限、收取房产税等等。但这些政策往往都没有持久的效果。中国政府这些年房地产调控的经验已经表明，光从房地产市场本身入手来改革房地产，任何政策都不会很有效。真正有效的改革必须从上述宏观层次上着手。这些宏观的改革可以逐步地推进。房地产既是中国当代社会经济问题的症结，也是中国社会与经济改革的突破口。从第十一个五年规划的经验来看，社会改革不能全面出击。能够做的已经做了，如果继续进行全方位改革，就很难取得具有实质性的进展。改革的核心应当是找到突破口。无论是社会保障、医疗卫生、教育和住房，如果其中有一个领域取得重大突破，那么就会带动其他方面的改革。

从现实情况看，选择房地产作为改革的突破口还有很多的优势。我们可以从如下几方面来看。在政治方面，政府在房地产问题上已经花费了很大的精力，但到现在为止并没有取得重大的进展。在这场和既得利益的较量中，如果政府退缩，政府的政策甚至政治“信用”就会受到严重损害。一旦政府退缩，既得利益集团会变得更为强大。在社会层面看，社会对房地产的抱怨最多。这是因为房地产对社会来说最为重要，是社会生存的基础，尤其在中国文化背景中。房地产作为一种特殊的社会产品一旦泡沫化，就会造成社会的泡沫化。在经济层面，房地产已经俨然成为中国经济，尤其是地方经济的支柱产业，不仅存在着严重的泡沫，而且也有效恶化着中国的产业结构。现在，各级政府拼命地从房地产谋取暴利，不思通过企业改革、技术进步和管理水平的提高，“房地产”病已经成为中国经济病。世界上还没有一个国家通过发展房地产而实现经济可持续发展的；相反的例子则有，很多经济体因为房地产病而衰落。从政策平台建设来看，如果设计得好，房地产改革可以带动其他领域如教育、医疗、社会保障、公积金、社区建设（包括宗教和种族和谐）等等方面的改革。在这方面，中国可以向像新加坡那样成功的国家学习到很多好的经验。

综上所述，如果中国能够在第十二个五年规划期间，甚至更长的时间，把房地产领域改革好，那么就可获取数十年的社会长治久安。社会稳定了，民众怨气少了，就可以为未来更多的系统性改革赢得时间，创造良好的社会条件。

房地产与中国发展模式的未来

最后，我们还想就房地产问题引申开来，提出一个更深层次的问题，那就是中国的经济社会发展何处去的问题。从1978年到2014年，中国的改革开放已经进行了37年，时间不算短了。在更短的时间内，日本、韩国、新加坡和台湾等东亚国家和地区都曾创造了经济奇迹。从成就上看，中国也己经成为世界第二大经济体和中等收入国家，基本解决了13亿人的温饱甚者小康问题。从规模上看，中国也已经有了世界上最大的企业、最大的国内市场、最活跃的消费群体、最大的研究和发展团队。这是中国经济发展不可抹杀的成就。房地产的价值的飞速上升也是这种成绩的一种具体表现。

但从一个宏观的历史角度看，中国的经济发展还是有很多缺憾：中国既不是世界领先的科学技术大国，也没有多少国际知名的品牌，可以说“大”而不“强”。如果从历史角度看，中国既没有像19世纪末的德国和美国那样，引领一场新的世界范围的工业革命，也没有像20世纪中叶以后的美国、日本甚至韩国那样，为世界消费者提供一种新的消费模式。从技术层面上，我们的发展很大程度还是建立在技术引进而不是技术创新上的。从发展层面上，我们的发展还是一种粗放式的动员型发展，主要靠的是国内移民、土地开发、信贷扩张、资源开采和环境破坏。这种发展的动力与其说是靠“人”的，还不如说是靠“天”的。更严重的是，这种动员式的发展模式是不可持续的，而且发展每进行一步代价也就更大。房地产市场只是这种模式的最集中、最典型的代表而已：这是一种利用人口聚集、土地出卖、资源开采、信贷扩张和透支年轻人未来的不归路。等到中国人口老化加剧、城市土地短缺和基准利率提升，房地产泡沫必然破灭，经济增长也将无以为继。与其等到泡沫破灭，不如首先从解决住居民的“居住权”开始，对中国过去20年的房地产发展模式进行根本改革。从房地产入手修正中国的发展模式，将是中国未来可持续发展的必经之路。不管怎么看，数千年来，让居者有其屋，历来就是中国人中国梦的重要组成部分。

房地产既有产业和经济发展的一面，更有福利和社会建设的一面，房地产畸形发展的核心问题是政府没有将房地产的性质摆正

新加坡国立大学东亚研究所。本文选自中国发展研究基金会为中国发展高层论坛提供的背景报告。