加强“五结合”化解产能过剩

◎苏 波

加强“五结合”化解产能过剩

◎苏 波

产能过剩是一个带有普遍性的经济现象，在市场经济条件下适度的产能过剩是一种自然现象，可由市场自行调节，也有利于形成有效的市场竞争。

产能严重过剩的深层原因

在中国，目前一些行业出现了严重的产能过剩，2010年底一些行业产能利用率为钢铁72%，水泥73.7%，电解铝71.9%，平板玻璃73.1%，船舶75%。2013年有些行业的产能利用率还在下降，比如船舶行业利用率跌到65%；有些行业出现了全行业的亏损，比如说电解铝行业。这些产能利用率明显低于正常的工业发展水平。造成这些行业产能严重过剩的原因，除市场因素外还有体制机制、管理方式、发展方式等诸多深层次原因。

首先，政府对微观经济的干预过多，部分地方政府以追求经济和财税收入的高速增长为目标，通过低地价甚至零地价供给，税收减免、财政补贴、信贷扶持等资源配置方式招商引资，扭曲了市场信号，影响了企业正常的投资决策。

其次，由于土地、能源、资源等要素价格不合理，社会成本、环境成本未能全部体现在企业的经营成本中，市场配置资源的决定性作用难以有效发挥。

第三，对违规审批项目的地方政府缺乏有效约束和责任追究制度，而且审批本身也存在着一些过度干预企业经营的问题。在竞争性行业，依靠行政性审批的管理方式难以有效遏制产能的无序扩张。

第四，部分行业发展方式粗放，创新能力不强，产业集中度低，没有形成由优强企业主导的产业发展格局，产业无序竞争，重复建设严重。

第五，推动企业公平竞争的市场环境建设滞后。对已有措施执行不到位，事中、事后的监管缺位，导致一些达不到环保、能耗、安全等标准的企业，以不公平的方式参与市场竞争，加剧了产能过剩。当然，也有国际一体化的经济使中国在承接全球制造业产业转移过程中，前10年获得了20%以上的超高速发展，积累了过多产能。在500种工业产品当中，中国目前有220种产品产量在世界居第一位，其中一些重要的资源性行业占全球40%以上，在部分产能严重过剩的情况如不及时调整，不仅会加剧市场恶性竞争，造成资源低效配置，行业亏损面扩大，影响产业的健康发展，而且会引发企业职工的失业，金融机构不良资产增加等社会问题。

化解产能过剩需要加强“五结合”

化解产能过剩是十分复杂、艰巨的工程，也是当前我国产业结构调整的重中之重，需要各部门各地方政府加强协作，共同努力。工业和信息化部高度重视化解产能过剩工作，为了充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，坚持标本兼治，长短结合，综合运用经济、法律、标准和必要的行政手段，主要在控制产能总量，调整优化存量，规范市场秩序，建立长效机制等方面下功夫，积极推进化解产能过剩工作。

一是将化解产能过剩和严控新增产能、淘汰落后产能相结合。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业，今后几年不以任何名义核准备案新增的产能项目，坚持疏堵结合的原则，运用发展的理念，构建淘汰与发展相结合的良性机制，对产能严重过剩行业项目建设，实施等量或者减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域实施减量置换，强化环保、节能、安全生产产业总目标，加强运用差别电价和惩罚式电价、水价等经济手段，营造公平竞争的市场环境，通过严格执法和市场竞争，淘汰一些落后产能。

二是将化解产能过剩和促进企业兼并重组、优化产业组织结构相结合。进一步优化企业兼并重组的市场环境，发挥市场机制的作用，简化企业兼并重组的审批制度，提高审批效率，完善财税政策，丰富支持方式和融资渠道，调整解决跨地区、跨所有制兼并重组当中的问题，促进企业做优做强。

三是将化解产能过剩和促进产业升级、优化空间布局相结合。落实工业转型升级规划，加强企业技术改造，加快关键共性技术和工业研发利用，改善有利于新兴产业发展的消费环境；加强知识及产品规模应用的基础设施建设，健全促进有效市场需求形成的优惠政策；加强分类指导，按照国家主体功能区的规划要求，根据各地的资源环境承载力，积极引导基地合理的确定产业发展方向，推动产业向生产要素优势集中的地区转移。

四是将化解产能过剩和深化改革、转变政府职能相结合。约束有形的手，放开无形的手，注重建立公平竞争的市场环境。要更多地采用法律、法规和经济等市场化手段，运用环保、节能、质量、技术、安全标准等市场准入条件淘汰落后产能。要进一步简政放权，大幅度减少和下放行政审批事项，减少政府对企业投资活动的行政性干预，落实企业投资的自主权，强化事中和事后的监管。

五是将化解产能过剩和鼓励企业走出去相结合。统筹全球产业变革和国内工业转型升级，充分利用两个市场、两种资源，在更大范围、更宽领域、更高层次上推进对外开放。利用丝绸之路经济带和海上丝绸之路、中巴经济走廊、蒙中印缅经济走廊，以及中国—东盟自贸区、中非、中拉、中俄经济合作等各类经济合作平台，鼓励企业走出去，加强对外产业合作；支持国内企业在海外靠近市场、靠近资源的地区投资建厂，引导产能过剩行业向外有序转移；积极推动优势领域和战略性新兴产业积极参与国际的竞争和合作。

产能过剩既是当前中国经济发展中的大问题，也形成了促进企业转型升级的倒逼机制，同时为跨国公司提供了深化投资合作的新空间。我们欢迎跨国公司参与我国产能过剩的治理，进一步放宽市场的投资准入，鼓励外资企业与中国企业深化合作，开展产品结构和工艺技术升级；积极支持外资企业在华设立研发中心，开展协同创新。工业和信息化部将加强与相关部门的协作配合，制定开放发展长远战略，强化贸易政策和产业政策协调，完善多边、双边投资合作促进机制，营造开放发展的良好环境。

作者系工业和信息部党组副书记、副部长。本文是作者3月24日在中国发展高层论坛2014年会上所作的演讲，本刊根据录音整理。

·问答·

提问：我们都讲到产能过剩的结构性调整，我的问题是，当然有些新兴行业会来替代产能过剩比较严重、效率比较低下的部门，除了刚才讲到的结构性重组之外，是否要讲到绿色的可持续、环境友好型的经济构建，是否能够有助于这样的转型呢？

凯飒（西门子股份公司总裁、首席执行官）：这还是一个关乎重组的问题。这样的一些社会资源必须要来进行有效配置，对一些失业工人或者技能不匹配的工人进行再培训也是非常重要的。刚才讲到的可持续或者环境友好型的行业，比如说风能、太阳能，如果能够把结构做的比较合适的话，比如像德国的情况，那就会创造出更加具有可持续的工作，同时给社会带来一些价值。

提问：我是来自华新水泥股份有限公司的李叶青，关于化解产能的问题，我看了苏部长提的五条意见，我们执行的都非常好，但是第一条我们觉得还是有问题，可以用等量或者减量置换的方式进行产能淘汰，这样又给下面新增产能有一个缺口。什么叫做等量或者减量？把过去竞争中已经逼停的落后生产线集中起来变成新的产能在增加，这不是减少是在增加。这个问题我想跟部里反映一下，政策上的缺口不能以规模来论，而应该以过去几年，两三年的产量论，如果淘汰这个产量可以，而不是以什么样的规模来淘汰，这已经存在了多年反复淘汰的问题。

苏波：您刚才说的是两个问题，一个是我们有一些行业确实已经出现了绝对性过剩，就是随着我国工业化的完成，有些产能可能到我们最终完成工业化也难以消化，比如我们的发电设备，发电设备目前形成的产能大概年生产能力到1.6—1.8千万千瓦的装机，我们国家未来怎么发展也消化不了这些产能。第二，有些产能是成长性或者周期性的，可以随着经济发展在消化，比如说光伏发电产品，比如目前汽车的产能也有相应的过剩，但是市场还在发展，需求还在增长，但是水泥的等量置换是过渡性的措施，不是永久性的措施，因为中国的水泥生产量已经占全球的60%，所以总量上有过剩，但是像水泥这样的行业最终还要靠市场去调整，我想在整个化解产能过剩当中，政府的定位要尽量减少用行政性的手段去压减过剩产能，而不断地完善市场竞争的环境，使优胜劣汰的机制能够起作用，让市场根据企业的运行情况自动地调节过剩产能。当然，我们对产能调整总体的方案是转移一批、淘汰一批、升级一批、调整一批，我想水泥行业主要靠市场调节。

提问：我是伦敦政经学院的，我想请各位专家评论一下是否有这样的一种紧迫感，讲到城市的基础设施，我们现在看起来城镇化率会在15年从50%左右上升到70%，所以在这个过程中需要来建很多的城镇基础设施，但是城市的能效、城镇的拥堵、污染，还有它的宜居性问题，我们可以预想，这些城市应该有更多的公共交通，更少的私家车，而更多的信息化的依托，刚才讲到15年到70%左右的城镇化率，它是一个巨大的、历史上从来没有出现的城镇化进程，这样的基础设施的建设需要能够来维持很长的时间，比如说伦敦，我自己家乡的路，实际上很早很早就建了，像伦敦地铁也很早就建了，现在还在用。像这样的决策，因为考虑到城市要有宜居性、减排等各种各样的要求，在今天的讨论里我们还没有感觉到有好的基础设施，它的融资、它的设计要做好的紧迫性。

鲍达民（麦肯锡公司董事长、全球总裁）：我同意要有这样的紧迫性。在伦敦生活可以感觉到罗马人的道路现在还可以用。第一点你刚才讲到的概念，我们听到人家说中国的增长率会下降，那主要是基础设施，主要是钢铁、水泥行业在这个过程中有产能过剩，所以在这个过程中我们也不会忘记有调整的坡度，但是如果看水资源能源的效率，还有拥堵这样的一些问题，实际上我们要找到一个解决的模式，因为我们发展是如此之快，所以实际上这是一个应对问题很好时机，而且标准的制定，在我们设计这样一些基础设施的时候是非常至关重要的。

马力强（国务院国有重点大型企业监事会主席）：我这个问题还是接着刚才产能过剩问苏波部长的。我们产能过剩刚才讲了绝对过剩，比如说水泥，我们可能过去或者主要靠政府行政手段，现在说主要靠市场的手段也是对的，但是可能不能一下子就走到这样，因为根据中国经济的发展，现在很多东西，比如说土地、项目、环境等等，和地方政府关系很大，如果水泥问题没有政府的作用，要靠地方完全靠竞争，可能会有一些小企业，他有资源、成本低，一直能够战胜现有的企业，所以我觉得有些东西是不是还是要考虑政府和市场的结合，不能完全从一个极端走向另外一个极端。

苏波：我赞成马部长的意见，化解产能过剩最终要靠市场机制发挥作用，但是在目前整个市场竞争的优胜劣汰机制不完善的情况下，可能要综合运用经济、法律和政策的手段，包括一些行政手段去化解这些产能过剩。当然，对产能过剩我们化解的渠道有几个方 面，不是一味的去关闸，因为已经形成的产能也是财富，不能简单的都关掉，所以首先我非常赞成刚才几位专家所讲的，就是要转型升级一批，向高端产业发展，然后实现制造业的数字化、智能化和网络化发展，使它有效的产能能够成长成继续为国家付出的财富。另外就是转移一批，重组一批，最后才是淘汰一批，淘汰那些确实不符合环保、不符合安全，能耗比较高的一些行业，技术也比较落后的，这是几个方面要同时推进。