在夯实和提升民生工程中推进社会事业改革创新——以池州市为视角

胡雪梅

（中共池州市委党校安徽池州247000)

在夯实和提升民生工程中推进社会事业改革创新
——以池州市为视角

胡雪梅

（中共池州市委党校安徽池州247000)

民生问题是和谐社会的基本内容，民生工程通过项目化手段发展社会事业，是保障和改善民生的有效载体。全面贯彻十八届三中全会精神，适应新形势新要求，夯实和提升民生工程，是当前推进社会事业改革创新的重点工作之一。本文以池州市为视角，概述民生工程的现状及成效，分析民生工程建设和实施中存在的不足，对探索夯实与提升民生工程新路径进行积极思考，尽己所能为社会事业改革创新提供有益的意见。

民生工程 社会事业 改革创新

民生问题是和谐社会的基本内容，民生幸福是中国梦的重要内涵之一。习近平总书记强调：“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不短的新起点。”就安徽省而言，早在2007年就在全国率先实施民生工程，近七年的实践证明，民生工程通过项目化手段发展社会事业，是保障和改善民生的有效载体。最近，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”[1]，对深化社会体制改革做了阐述和部署，其中之一是推进社会事业改革创新，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求，从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生体制改革等领域提出方向性的举措[2]。因此，全面贯彻十八届三中全会精神，适应新形势新要求，夯实和提升民生工程，是当前推进社会事业改革创新的重点工作之一。本文拟从池州市民生工程实际出发，系统思考，探索社会事业改革创新的有效路径。

一、民生工程的现状及成效

池州市民生工程自2007年开始，至2012年一共实施了45项省定民生项目和一批自选民生项目，财政累计投入95.6亿元，受益人口达160万以上，实现了困难群众最低生活保障、义务教育经费保障、医疗保险和合作医疗制度、城乡居民养老保险、社会救助制度、公共文化服务等六个全覆盖，解决了一大批人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。民生工程建设取得了显著成效，提高了居民的幸福指数，初步实现了广大群众共享改革成果。

（一）促进了社会事业进步，推动经济社会均衡发展

做到了学有所教，构建了多层次教育保障机制。每年投入5000多万元资助贫困学生上学，投入1.4亿元执行义务教育“两免一补”政策，每个乡镇有一所公办幼儿园，农村义务教育标准化率达80%以上；做到了劳有所得，构建了就业创业联动机制。已累计开展培训16万人次，劳动者实现就地就近就业超过13万人。2012年城镇登记失业率为3.7%，控制在4.5%的目标以内。全市新建青年(大学生)创业园1个，创建省级农民工创业园1个，建成城市下岗失业人员创业园(街)5个、农民工创业园16个，带动就业10000余人；做到了老有所养，构建了覆盖城乡的生活保障体系。92.3%的五保老人实现了集中供养，全市91.6万人参加了居民养老保险，每年全市享受低保人数5.5万人，进行临时性救助1100多万元，1.1万重度残疾人、7000多城乡患病对象获得了共计3700多万元救助，大病救助2100万元；做到了病有所医，构建了覆盖全民的医疗保障体系。全市参保参合率99%以上，2012年累计补偿4.13亿元，受益群众达157.3万人次（含门诊统筹补偿），全市所有县级公立医院的药品实现零差率销售；做到了住有所居，构建了多层次住房保障体系。截止2012年底，共建成廉租房9583套、公租房7854套，改造农村危房20688套，分配保障性住房7810套，为10473户发放住房补贴3542万元。

（二）提升了农村居民的生活品质，推动基本公共服务均等化

一是农村生产生活环境得到了改善。投入5亿元除险加固水库287座，解决了65万人的饮水问题，修建了3000多公里的“村村通”公路，建成沼气池8.4万多个，29个乡镇实施了农村清洁工程；二是精神文化生活逐年丰富。全市所有乡镇文化站、农家书屋免费开放，开展送戏送电影下乡活动，20户以上村落广播电视村村通全覆盖，特别实施一家一户不能解决的村级公益事业项目1700多个；三是加快了美好乡村建设。结合全省新型城镇化进程，把基础设施建设和社会事业发展重点放到农村，市级财政每年拿出相对固定资金投入美好乡村建设，仅2012年就整合资金3.6亿元投入美好乡村建设。

（三）营造了良好的社会环境，促进了社会和谐

池州市民生工程考核2007-2012年居全省前列，民生工程社情民意调查，群众知晓率、满意率连续六年居全省前列。通过实施民生工程，密切了党群、干群关系，维护了大局稳定，推动了和谐社会建设[3]。

二、民生工程建设和实施中存在的不足

（一）民生工程项目选择机制有待进一步完善

首先，项目选择存在一定的主观性、随意性，群众参与度不够。

其次，项目的合理性、有效性论证不足。一些项目主管部门仅凭工作经验和直觉决策，更多考虑资金保障和推动部门工作，对项目的合理性、有效性缺乏论证。如送电影送戏下基层进社区活动，就市区社区而言就显得针对性不强，效率不高，从而造成投入的部分浪费。

再次，部分培训类项目针对性、实用性不强，并且存在多头管理的现象。

最后，少数项目实施效果欠佳。如：孤儿集中供养难度较大；留守儿童活动室覆盖面不广，偏远村组儿童依旧需要采取流动服务的方式；户用沼气项目因原料来源不足等问题实用性降低，已建成的使用率不到50%。

（二）公共财政投入不足，不利于民生工程建设

2007年以来，池州市民生工程投入不断增加，但仍存在着总量不大、比例偏低的问题，到2012年，民生投入占GDP比重虽然提高到6.7%，但与小康社会民生投入占GDP比重15%-20%的比例标准仍有一定差距，这就直接导致公共服务供给不足，难以满足群众对民生的众多需求，如：生活补助类项目标准虽逐年提高，但仍处于低水平低层次状态，保障水平不高，2012年城乡居民养老保险基础养老金每月仅为55元/人，农村五保户补助标准每年仅为1694元/人；再如：2012年池州市保障性住房工程因资金难以到位，竣工率仅为48%。此外，安徽省民生工程实施按统一比例、统一政策配套资金，势必给财政困难的市县造成很大压力，如池州市石台县配套资金由2012年的1797万元增加到2013年的3977万元，增幅超100%。少数项目省级以上资金偏少，这也增加了资金配套压力，如保障性住房，省以上补助约600元/平方米，而实际建设成本约为1500元/平方米。

（三）后续管养不完善，不利于实现民生工程长效管理机制

虽然池州市出台了工程项目管养办法，但其中部分项目是为了应付检查而出台的，县区虽然也出台了管养办法，但多数可操作性不强，导致管养资金不能落实或未能足额落实，造成一些工程类项目如农村安全饮水、农村公路村村通、户用沼气、农家书屋一定程度上存在有人用没人管现象；文化站、留守儿童之家、公共文化信息化建设、文化场所免费开放等项目整合实施后管养的主体是乡镇文化站，而乡镇文化站的编制只有一两个，由于管理人员少，也造成利用率不高。

（四）宣传效果不佳，影响群众对民生工程的支持和参与力度

2013年上半年，池州市委托省民调中心开展民意调查，群众对民生工程的知晓率和满意率呈下滑趋势。从县区看，知晓率最高下滑6.17%。尤其是新增项目知晓率偏低，最低为25.7%，满意率与全省平均水平相比，低3%[4]。

三、夯实和提升民生工程的有效路径

（一）优化民生工程惠民实事项目(自选项目)

首先，突出“保基本、守底线、提质效”的原则，适当压缩项目数量，增加投入规模，对涉及困难弱势群众生活的项目要扩面提标；其次，完善民生工程项目公开征集办法，探索建立项目公开征集制度化、规范化、长效化，如向社会公开征求意见时应加大宣传力度，切实保障群众的知情权和参与权；再次，确定民生工程惠民实事项目(自选项目)，应该因地制宜解难题，避免“形象工程”、“样板工程”，造成新的浪费，产生新的负担。如：池州市政府2013年结合本地实际实施了“慢性血吸虫病患者和化疗对象免费治疗项目”，取得了良好的社会效果。

（二）完善和创新资金保障机制

第一，政府要增强优先保民生理念，抓住贯彻执行《中央八项规定》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的有利时机，调整财政支出结构，减少一般性行政成本支出，加大民生工程资金的投入力度。

第二，探索建立民生工程预算制度，健全和完善稳定的公共财政增长机制，保证财政增收和超收部分主要用于改善民生。

第三，拓宽民生工程筹资渠道，创新社会参与机制。对于非基本公共服务领域的民生工程项目，通过公办民营、民办公助、以奖代补、花钱买服务等方式，引导社会资本和金融资本进入公共服务领域，兴办教育、医疗、养老等民生服务事业。如：乡镇公办幼儿园建设可采用公办民营方式；廉租房和公租房项目可鼓励和支持住房专业运营机构参与保障房后期管理等[5]。

第四，健全和完善33项民生工程资金管理办法，对资金拨付、支出、使用等各环节精细调度严格监管，加强风险防控。

第五，加大民生工程建设资源整合力度。打破部门项目资金使用的条条框框，将资金进行整合、捆绑使用，按时统一拨付，提高资金使用效率，如：将部分性质相近、难以严格界定的项目内容进行整合，实行项目、资金捆绑实施。

第六，吸取发达国家建设福利国家的经验和教训，防止出现所谓的福利政绩面子工程，实施积极的福利民生政策。

（三）完善“党委政府负责、财政牵头抓总、部门合力推进、社会广泛参与”的工作机制

实施民生工程是一项具有长期性、艰巨性、复杂性的任务，《决定》提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。随着政府职能转变的深入，越来越多的社会事务由政府向社会移交，这就要求推进民生工程必须发挥好各种社会资源的作用，形成推进民生工程的强大合力。

首先要充分发挥政府在民生中的主导作用。政府不仅要关心经济发展和GDP增长，还应将更多精力投入到社会发展上来，构建一个适应现代社会发展需要的民生政府。民生政府最核心的工作是构建面向民生的公共财政，不断加大公共财政对民生的投入，把更多的资金投向公共服务领域，把更多的公共资源投向农村、基层、弱势群体。

其次要科学界定民生工程建设和实施中各相关部门的职能，整合各部门资源，加强部门之间交流与沟通，统一和协调部门思想，建立分工合作和协同作战的动态的调研决策落实机制。

最后要引导社会力量积极参与民生工程。一是通过采取购买服务的方式，发挥各类专业组织的作用，为社会提供服务；二是通过财税政策调节，发挥企业和企业家的作用，鼓励他们捐资捐赠，大力发展慈善事业；三是积极引导民众广泛参与。与民生相关的法规、制度和政策与民众的利益息息相关，民众对此有知情权、参与权和监督权，应加大宣传力度，不断增加民生工程的透明度和可参与性。民生宣传工作重点要提高有效性和针对性，要贯穿于民生工程实施的全过程。要将集中月宣传与常态宣传相结合。在宣传上，可以充分利用各种会议、广播电视、报刊、宣传栏、黑板报、张贴宣传标语等多种形式。广泛运用民生工程形象化标识，注明建设单位、投资规模、管理单位和监督电话等内容，发挥群众监督评价作用，尤其要在新建工程项目上设置标牌。在宣传内容上应当突出民生工程的意义、政策规定、实施办法、操作程序等。[6]

（四）完善民生工程监督体系

首先要强化监督机制。一是保证专门监督机构的独立地位；二是强化权利机关的监督职能；三是落实和健全各项社会监督制度。

其次要加强对民生工程全方位的监督检查。包括民生工程政策措施的贯彻执行情况、政府和有关主管部门履行职责情况、民生工程资金保障及管理使用情况、工程进程和效能情况。

最后，要建立行政问责制。一是明确划分权责界限，厘定官员问责标准；二是加强党内监督，保障党对政府及领导干部的问责；三是完善异体问责，积极推行和构建以人大为主导，由司法机关、新闻媒体、公民等多方有效参与相互协调的异体问责体系。

（五）创新民生工程管护机制

一是建立运行维护和管理机制、后续维护管理费用投入制度，将其纳入民生工程实施范围统一考虑；二是实现管养资金分类化。对于纯公益性，无收入来源的项目，发挥财政主渠道作用，发动社会捐助，确保期正常运行经费需要。对于自身可创收或有收入的工程项目，客观分析其收入潜力，引导其积极创收，逐步提高其自我供给能力。对于可企业化运作的项目，积极公司化运作进程，鼓励民生工程项目做实、做强。三是落实管护主体，实行管护责任制。加快建设工程类项目的专业化养护队伍，为保障民生工程项目持续发挥实效奠定基础。

四是建后养护社会化。将社会化管理、公司化运营作为多数工程类民生工程后期使用管理的主要方式，在充分调研和前期实践的基础上，科学确定各项管理指标，创新管养新模式，按照“共赢互惠，稳定规范、逐步提高”原则，落实民生工程建后管养长效机制。

（六）健全民生工程绩效评估体系

1.科学衡量民生改善状况和公共服务实现目标，在分配任务时同步设计评价指标，在实施过程中进行绩效监控，做到绩效评价与目标任务同部署、同考核。

2.积极引入第三方评估机制，提高绩效评价公正性、科学性。在民生工程单项绩效评价、社情民意调查、监察审计检查、财政监督检察、市人大与市政协民生工程巡视评估、民生工程资金管理及使用绩效评价基础上，将民生工程绩效第三方评价纳入民生工程绩效评价体系，即每年选择若干项目，委托社会中介机构对民生工程项目选择、组织实施、管理运行及后期维护等进行评价。

3.注重民生工程绩效评价结果应用。将民生工程绩效评价结果作为项目选择、完善政策、资金安排、表彰奖励的依据，促成民生工程建设实施的良性循环。[7]

民生工程是典型意义的系统工程，只有在每个环节上做足文章下足功夫，才能保证其低耗高效，成为社会事业改革创新的最佳助推剂。

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013:4.

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013:52

[3]用情最深是民生[EB/OL].安徽池州民生工程网，（2013-11-21）[2013-12-20].ht t p://www. czms.gov.cn/v iewnews_cp.asp?id=2812.

[4]《关于全市民生工程实施情况的调研报告》[R].池州：池州市人大常委会财经工委，2012.

[5]刘家元.《推进民生工程建设的路径分析——以安徽省为例》[J].太原：中共山西省委党校学报.2012,（1）.

[6]彭现美、邓曲恒.《民生工程实施效果调查研究》[M].北京：中国社会科学出版社，2012：237-247.

[7]安徽省民生工程实施情况调研报告[EB/OL].安徽省财政厅网站，（2013-08-01）[2013-12-20]. ht t p://www.ahcz.gov.cn/por ta l/zdz t/msgc/ gd l d/1375331578322636.h tm

责任编辑：吴妍妍

2014-05-14

胡雪梅，中共池州市委党校综合教研室副主任。