我国大气环境信息公开法律制度剖析

相丽玲 李文龙

（山西大学经济与管理学院，山西太原 030006）

我国大气环境信息公开法律制度剖析

相丽玲 李文龙

（山西大学经济与管理学院，山西太原 030006）

通过比较分析我国现行大气环境信息公开相关法律、法规及文件之间的承接与关联，归纳出大气环境信息公开法律制度的主要内容，即大气环境信息公开知情权的主客体、内容、形式、程序、责任义务及其权利救济。明确大气环境信息公开法律框架，得出大气环境信息公开法律制度已初步建立的结论，指出现行大气环境信息公开法律规范存在的缺陷。

知情权；大气环境信息；环境信息；信息公开；法律规范

2013年9月12日，国务院发布《大气污染防治行动计划》（大气污染防治“国十条”）， 明确要求实行环境信息公开，每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单，显示了政府维护公众环境知情权、参与权、监督权，激发全社会保护环境的热情和行动。但目前我国大气环境信息公开的形势仍不容乐观，其中一个重要原因就是现行法律法规体系不清，可操作性比较差。本文试梳理我国现行有关大气环境信息公开的法律法规及相关文件，为我国大气环境信息公开实践步入法制轨道，进一步治理大气环境提供法律保障。

1 大气环境信息公开知情权的主体和客体

依据我国现行法律法规，大气环境信息公开知情权的主体有3种：权利主体、义务执行主体及监督主体。

1.1 权利主体

我国对申请大气环境信息公开的主体进行了身份限制，即在我国，申请大气环境信息公开的主体范围：我国公民、法人和其他组织。需要强调的是公民是指拥有本国国籍的人，不包括外国人和无国籍的人。对于外国人和无国籍人，我国信息公开相关法律中没有明确其为申请大气环境信息公开的权利主体，应根据国际法规定的原则，按照对等的原则处理。也就是说一切国家机关、社会团体、组织或公民都是我国大气环境信息公开的主体。

（1）公民

1976年3月23日正式生效的《公民权利和政治权利国际公约》规定了公民个人所应享有的权利和基本自由。其中包括：生命、自由和人身安全的权利；法律人格权，私生活、家庭、住房或通信不受任意干涉的自由；财产所有权；思想、良心和宗教的自由，享有主张和发表意见的自由，参政权。这些条款在信息社会中可以被解释并演化为信息自由权、个人数据权、信息财产权。我国《宪法》第2章第33条明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权”。因此，公民对大气环境信息拥有知情权是《宪法》赋予我国公民的一项基本权利。

（2）法人或者其他组织

《政府信息公开条例》规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《环境信息公开办法（试行）》规定，公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。因此，从理论上讲，法人和其他组织均享有对大气环境信息的知情权。随着越来越多的具有环保性质的非政府组织加入到保护环境利益中，非政府组织已成为依法对政府和企业申请大气环境信息公开的主要权利主体之一。

1.2 义务执行主体

大气环境信息公开的义务执行主体包括政府和企业。

（1）政府

从理论上讲，为了保证公众能够方便及时地获取所需要的大气环境信息，国家应该对提供大气环境信息的政府机关作更为宽泛规定，既包括中央、省、市、县、区乃至乡镇级，也包括环保部门在内的所有政府部门（立法和司法机关除外）。《环境保护法》相关条款规定要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理，并应当定期发布环境状况公报。《清洁生产促进法》也表明国务院及其各部门和省、自治区、直辖市人民政府是大气环境信息公开的义务执行主体。因此，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门以及政府相关部门是大气环境信息公开知情权的主要义务执行主体。《政府信息公开条例》规定，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并对应重点公开的政府信息进行了明确。因此，大气环境信息公开义务执行主体范围扩大到县级以上各级人民政府及其部门。《环境信息公开办法（试行）》规定，环保部门应当建立、健全环境信息公开制度。因此，也明确了国家环保总局和县级以上各级人民政府环境保护部门是大气环境信息公开的重要义务执行主体。综上所述，国务院及其各部门、县级以上人民政府及其各部门，特别是国家环保总局、环境保护部门和县级以上人民政府的其他环境监督管理部门都是政府大气环境信息公开的义务执行主体。

（2）企业

企业作为大气环境信息公开的主要义务执行主体之一，公开大气环境信息既是其社会责任的延伸，也是法定的强制性执行义务。

《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿）明确规定，上市公司应当准确、及时、完整地向公众披露大气环境信息，鼓励重污染行业的上市公司披露年度环境报告。

《清洁生产促进法》相关规定表明，未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业是强制性公开的义务执行主体。这些义务执行主体一是 “双超”企业，即大气污染物超标排放或者大气污染物排放总量超过规定限额的大气污染严重企业；二是上市公司，尤其是大气重污染行业的上市公司。

1.3 监督主体

大气环境信息公开制度作为新的大气环境管理方法，运用公众及大众媒介的力量对政府和企业对大气环境信息的公开行为进行监管，促进大气环境改善行为的实施。我国大气环境信息的监督主体包括公民、法人和其他组织。

（1）公民

我国《宪法》第2章第41条的规定明确赋予公民具有申诉、控告或者检举政府违失职违法行为的基本权利。申诉、控告或者检举均属于公民对政府违失职违法行为的监督行为。因此，我国公民作为大气环境信息公开知情权的主体，同时也是大气环境信息公开知情权的监督主体。《清洁生产促进法》也指出了公众是大气环境信息公开的监督主体，但没有明确公众的准确范围。《环境影响评价法》中则具体规定了环境影响评价的监督主体，规定以论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众建设项目大气环境影响报告书草案的意见，对大气环境信息公开进行监督。

（2）法人和其他组织

《政府信息公开条例》规定：“政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”

《环境信息公开办法（试行）》规定，公民、法人和其他组织可以向上级环保部门举报不依法履行政府环境信息公开义务的环保部门。对于环保部门在政府大气环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人和其他组织可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《环境监察办法》相关条款表明环境监察机构是大气环境信息公开的监督主体，其进行信息统计，向同级环境保护主管部门和上级环境监察机构报告本行政区域的环境监察工作情况。

《环境保护行政许可听证暂行办法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》可以应用于规范大气环境影响评价活动中的公众参与。这两部法律突出公开大气环境信息和强化社会监督，从国家层面鼓励公众参与环境影响评价活动。大气环境信息公开也应加强公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。其相关条款规定对于法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利，从而使公民的大气环境知情权得到保障。

总之，公民、法人和其他组织是大气环境信息公开的监督主体。其中政府大气环境信息公开的监督主体既包括上级行政机关、信息公开部门和监察部门的政府系统内部监督主体，也包括各级人大及其常委会和人大代表、司法机关、社会监督的政府系统外部监督主体。而企业大气环境信息公开中政府只是起到监管的作用，而不能代替监督；对于企业大气环境信息的监督主体更侧重于公众，特别是环保民间组织，通过举报机制、请求代为公布制度、新闻舆论、环境公益诉讼等途径实施监督。

1.4 知情权的客体

大气环境环境信息公开知情权的客体有狭义和广义之分。狭义的大气环境信息公开客体就是与大气环境相关的信息公开的内容，包括空气质量、酸雨、大气废弃物中主要污染物排放量、造成大气污染的工艺和设备名录公布以及大气环境质量状况公报、“双超”企业名单及其公开的大气环境信息和大气污染防治措施与行动等大气环境信息。而广义上的大气环境信息公开的客体则包括大气环境信息公开知情权的主客体、内容、形式和程序、诉求范围、责任义务、权利救济等一系列问题及其过程中产生的信息。

2 大气环境信息公开的内容

大气环境信息公开的内容包括自愿公开的内容和强制公开的内容。要做出强调的是行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开，国家秘密绝对不能公开。

2.1 自愿公开的内容

所谓自愿公开，一般不涉及政府大气环境信息公开，指不负强制公开义务的企业，可以选择将其大气环境信息公开或不公开，对于公开的内容可以自主决定。参照《环境信息公开办法（试行）》中规定，自愿公开企业大气环境信息可以包括：（1）企业大气环境保护方针、年度大气环境保护目标及成效；（2）企业大气环保投资和环境技术开发情况；（3）企业排放大气污染物种类、数量、浓度和去向；（4）企业大气环保设施的建设和运行情况；（5）企业在生产过程中产生的废气的处理、处置情况，废气的回收、综合利用情况；（6）与环保部门签订的改善大气环境行为的自愿协议；（7）企业自愿公开的其他大气环境信息。公民、法人和其他组织使用公开的环境信息，不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益[1]。

2.2 强制公开的内容

（1）环境状况

主要公开内容包括：空气质量、酸雨、废弃物中主要污染物排放量及大气污染防治措施与行动等；国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单；各省（区、市）要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名；地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。

（2）大气污染突发性事件和大气严重污染紧急情况

《大气污染防治法》对大气污染突发性事件和大气严重污染紧急情况时大气环境信息通报和公告、造成大气污染的工艺和设备名录公布以及大气环境质量状况公报和大气环境质量预报工作等大气环境信息公开工作的内容都作出明确规定。

（3）政府大气环境信息和企业大气环境信息

《清洁生产促进法》其中有关环境信息公开规定适用于大气环境信息强制性公开的内容：国家有关大气环境清洁生产推行规划、限期淘汰的造成大气污染的生产技术、工艺、设备以及产品的名录、未达到能源消耗控制指标、大气重点污染物排放控制指标的企业的名单、“双超企业”能源消耗或者大气重点污染物产生、排放情况以及自愿公开大气环境信息的企业名单以及节约资源、防治污染的成果。其要求公开的内容包括政府大气环境信息和企业大气环境信息两个方面。

（4）建设项目的环境影响评价分类管理名录和技术服务机构名单

《环境影响评价法》中规定建设项目的环境影响评价分类管理名录和已取得资质证书的为建设项目大气环境影响评价提供技术服务的机构的名单也是大气环境信息强制性公开的内容。各级环保部门和企业要主动公开新建项目环境影响评价。

（5）严重大气污染环境违法案件办理结果和环境监察的有关信息

《环境监察办法》进一步充实了大气环境公开的内容：严重大气污染环境违法案件办理结果和环境监察的有关信息。《大气污染防治行动计划》（大气污染“国十条”）规定：环保部门要加强与气象部门的合作，建立重污染天气监测预警体系，及时发布监测预警信息。空气质量未达到规定标准的城市应制定和完善重污染天气应急预案并向社会公布。

3 大气环境信息公开的方式与程序

大气环境信息公开的方式，是指大气环境信息公开的渠道和形式。政府大气环境信息公开主要包括主动公开和依申请公开两种。

按照法律法规等规定，主动公开的政府大气环境信息不需要申请，是义务主体强制性公开的内容；而依申请公开的政府大气环境信息必须公民、法人和其他组织根据生产、生活和工作需要向义务主体提出申请，依据有关程序，尽量按照申请人要求的形式予以公开相关申请内容。主动公开的政府大气环境信息公开方式主要有：政府网站、公报、新闻发布会、报刊、广播和电视等，公民、法人和其他组织可以自己查阅。依申请公开的政府大气环境信息公开形式参照《政府信息公开条例》规定，一是根据申请政府大气环境信息公开的原则，环境保护部门应当按照申请人要求的形式提供；二是无法按照申请人要求的形式提供的，环境保护部门可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供[2]。企业大气环境信息公开分为自愿公开和强制公开。企业自愿公开的大气环境信息方式主要有：媒体、互联网、企业年度环境报告及其他形式，没有硬性规定。根据《环境信息公开（办法）》规定，企业强制公开的大气环境信息方式为当地主要媒体上公布。在实践中，一般是在当地主要报纸上公布[3]。

《环境保护法》相关条款规定要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理，并应当定期发布环境状况公报。因此，公报是大气环境信息公开的重要形式之一。《环境影响评价法》中规定以论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众建设项目大气环境影响报告书草案的意见，对大气环境信息公开进行监督。因此，论证会、听证会以及其他征求大气环境方面意见的形式既是大气环境信息公开的监督形式，也是大气环境信息公开的形式之一。

《环境信息公开（办法）》规定：“属于主动公开范围的政府环境信息，环保部门应当自该环境信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府环境信息公开的期限另有规定的，从其规定。”而依申请的政府大气环境信息公开的程序是：（1）相对人提出申请；（2）行政机关审查；（3）行政机关作出决定。其中申请形式可以是信函、传真、电子邮件等，也可以到环保部门直接填写环境信息公开申请表。《清洁生产促进法》其中有关环境信息公开规定明确强制性公开的义务执行主体是未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业，其公开程序是首先由省、自治区、直辖市人民政府在本地区主要媒体上公布未达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业的名单，然后列入名单的企业，按照规定公布能源消耗或者重点污染物产生、排放情况。自愿公开的义务执行主体就是强制性公开义务执行主体以外的企业，首先自愿签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议，然后清洁生产综合协调部门和环境保护部门在本地区主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。

4 大气环境信息公开的责任与义务

大气环境信息公开的责任按照主体分，还可以分为政府的大气环境信息公开责任、企业的大气环境信息公开的责任[4]。

政府大气环境信息公开责任产生的前提是政府违反其法定义务。政府大气环境信息公开责任分为赔偿责任、行政责任和刑事责任。具体操作参见《民法通则》《国家赔偿法环境信息公开办法（试行）》和《刑法》。

企业大气环境信息公开而言，只是负有强制公开义务的企业才可能产生法律责任。自愿公开大气环境信息的企业，一般不会产生法律责任，除非其故意公开虚假的大气环境信息。强制公开企业大气环境信息公开责任分为民事责任、行政责任和刑事责任。具体操作参见《环境信息公开办法（试行）》《清洁生产促进法》和《刑法》。

政府大气环境信息公开制度基础是国家的大气环境管理职权，政府拥有大气环境管理的义务和大气环境保护的责任，政府公开环境信息是对其法定职责和义务的履行。环保部门应当建立、健全大气环境信息公开制度，应当从人员、经费方面为本部门大气环境信息公开工作提供保障。国家环境保护总局负责推进、指导、协调、监督全国的大气环境信息公开工作，其由办公厅作为本部门政府大气环境信息公开工作的组织机构，各业务机构按职责分工做好本领域政府大气环境信息公开工作。县级以上地方人民政府环保部门负责组织、协调、监督本行政区域内的大气环境信息公开工作，并根据实际情况自行确定本部门政府大气环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府大气环境信息公开工作[5]。

《环境信息公开办法（试行）》《清洁生产促进法》和《上市公司环境信息披露指南》（征求意见稿）中相关规定，表明企业大气环境信息公开的义务主要是未达到能源消耗控制指标、重点大气污染物排放控制指标的企业和上市公司特别是重污染行业的上市公司公开其大气环境相关信息的是强制性公开的义务[6]。没有“双超”行为的企业公开大气环境信息大气环境信息的义务属于自愿性公开的义务。

按照法律法规的规定，公众本应获得大气环境信息，但因为信息公开义务主体的违法行为或不作为而未获得。这种情况就侵犯了公众的知情权。结合《政府信息公开条例》《环境信息公开办法（试行）》等法律法规，公众获得大气环境信息受阻的主要有：举报、信访、行政复议和行政诉讼等[7]。具体操作参见《环境信息公开办法（试行）》《信访条例》《环境信访办法》《行政复议法》和《行政诉讼法》。

5 法律规范存在的缺陷

通过对大气环境信息相关法律法规梳理，结合信息资源的特征及国外信息公开的经验做法，本文认为我国大气环境信息公开法律规范存在的缺陷：

（1）时效性规定模糊。《环境信息公开办法（试行）》只是规定了承担环境信息公开义务的企业要及时公开环境信息，而对“及时”没有量化，未做出详细规定，不利于实施监管和监督。应加强重污染企业，尤其是其发生突发事件时信息公开的及时性要求，保证所公开信息的时效性[8]。

（2）强制性手段单一。相关法律中规定了“双超”企业为强制公开大气环境信息的义务主体，强制性手段处罚措施就是罚款和公布名单，应该加大处罚力度，创新处罚方式，可以引入激励机制来补充处罚措施单一。

（3）准确性核查缺乏。公开信息的准确性是大气环境信息公开的生命线，如果信息公开的信息都是虚假的或非关键性的信息，那么信息公开就失去了它的意义，而相关法律中没有关于包括准确性在内的信息质量的规定和核查。

（4）问责机制不完善。我国大气环境信息公开问责是内部的，缺乏公众对权力的制约，应逐步引入由公民或环保组织参与，大众媒介监督及大气环境信息公开行政诉讼构成外部问责模式[9]。

6 结论

我国没有专门的关于大气环境信息公开的立法，使得大气环境信息公开实践缺乏有针对性的法律指导和保障。但通过对现行法律法规的梳理可以看到，我国大气环境信息公开法律框架已初步形成：

（1）《宪法》对公民环境知情权的保障。

（2）综合性环保类基本法:《环境保护法》对环境信息公开义务主体和形式的明确。

（3）环保类单行法律法规：《大气污染防治法》对大气污染突发性事件和大气严重污染紧急情况时候的信息公开及大气环境信息相关报告制度进行了规范，《清洁生产促进法》把企业大气环境信息公开分为强制性公开和自愿公开区别规定公开义务主体、方式、程序和内容，《环境影响评价法》对公众参与监督环境信息公开做出规定，《环境监察办法》充实了环境信息公开的内容和监督主体，《环境保护行政许可听证暂行办法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》突出社会监督，从国家层面鼓励公众参与环境影响评价活动。

（4）信息公开专门法律：《政府信息公开条例》没有直接提到大气环境信息公开，但根据有关条款规定，政府大气环境信息公开的范围、方式和程序以及监督和保障都可参照本条例，《环境信息公开办法（试行）》提出了公众参与环境保护的方式、途径、享有的权利，以及行政机关和企业在公众参与环境保护中所应承担的责任和义务。虽然《办法》中没有直接提及大气环境信息公开，但在环境信息公开的各项制度和规定中，大气环境信息的公开是其不可或缺的一个内容，其中大部分条款均适用于大气环境信息公开的实践应用。

（5）地方性立法：在我国，大气环境信息公开的地方支持性立法非常欠缺，以北京为例，也只有《北京市环境保护局环境信息公开暂行办法》，所以应该加强大气环境信息公开的专门性立法和地方大气环境信息公开支持性立法，提高其系统性和可操作性。

《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》填补了我国环境信息公开专门立法的空白，并有效地指导我大气环境信息公开实践，但其立法位阶低，并且我国一些环保单行法中已有大气环境信息公开的规定，使得大气环境信息公开相关规定非常分散，不协调、不系统，可操作性不强，经常出现重复、交叉，甚至冲突情况，亟待解决[10]。

[1]王月欣.日本《环境报告指南2007》告诉我们什么[J]. 环境保护,2010,(24):79-81.

[2]李晓方.政府信息公开公众满意度影响因素分析——基于信息公开诉讼案例的多文本比较 [J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报,2010(4):14-16.

[3]申进忠.我国环境信息公开制度论析[J].南开学报, 2010(2):48-55.

[4]金秀丽.法律责任的法理学研究[D].大连:辽宁师范大学,2006.

[5]王灿发.环境信息公开与环境保护 [J].环境保护,2008, (13):18-21.

[6]李爱年.中欧企业环境信息强制公开制度比较研究[J].法学杂志,2009(12):77-80.

[7]王少辉.论我国政府信息公开救济制度的完善 [J].图书情报知识,2011(4):84-89.

[8]吴鹏.试论企业环境信息公开法律制度不足及完善[J].环境与可持续发展,2011(4):57-60.

[9]潘佳.公众参与政府环境信息发布问责初探[J].合肥工业大学学报:社会科学版,2012,26(5):94-98.

[10]胡 静,傅学良.环境信息公开立法的理论和实践[M].北京:中国法制出版社,2011:68-69.

Analysis for Legal System of Air Environmental Information Disclosure in China

Xiang Liling, Li Wenlong
(Economics and Management College of Shanxi University, Taiyuan 030006)

Through the comparative analysis of association between the current relevant laws and regulations, this paper sums up the main content of the legal system of air environmental information disclosure in our country, namely subject and object, content, form, procedure, responsibility, obligation and right relief. It makes clear the legal framework of air environmental information disclosure, draws the conclusion that the legal system of air environment information disclosure has been preliminarily established and Points out that the fl aws of the legal norms of the current air environment information disclosure in China.

right to know, air environmental information, environmental information, information disclosure, legal norm

G203

A

10.3772/j.issn.1674-1544.2014.02.009

相丽玲（1962- ），女，博士，山西大学经济与管理学院教授，研究方向：信息政策与法律。李文龙*（1987- ），男，山西大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：信息政策与法律。

国家社会科学基金项目“信息支援的法律制度研究”（12BTQ035）。

2013年12月17日。