瞻前顾后的煤层气对外合作

仲伟志，郝江帆，马 克，巩奎兴

(1.国土资源部咨询研究中心,北京 100035；2.国土资源部油气战略研究中心，北京 100034)

自1998年签订第一单起，煤层气对外合作已经走过了15个年头。2011年，笔者曾经以《难忘煤层气“十一五”》为题发表了一篇文章，建议全面总结煤层气对外合作经验教训。不久前，随国土资源部地质勘查司同志就煤层气对外合作出现的新情况、新问题，开展了一次系统的调研和督察,突出的感觉是：如果丢了规矩，就只能留下麻烦。

1 产品分成合同及其基本规矩

“产品分成合同”与“技术服务合同”是以“合同制”形式开展石油勘探开发国际合作的两种基本模式。区别在于前者是以实物产品形式获取投入回报，后者是以货币进行劳务结算。先于合同制的是“租赁制”，租赁制以取得矿权租约区别于合同制。租赁制草创于波斯(现伊朗)。1901年英国铁矿老板威廉.诺克斯.达西取得波斯南部60年的油气勘探开采租让协议。1908年5月，发现了中东第一个油田——马斯吉德苏莱曼油田。达西的公司逐步发展壮大为英波石油公司，后更名为英伊石油公司(现英国石油公司)。而英国政府则借机收购了英波石油公司51%的股份，从而达西成了BP的创始人，英国政府成为通过英伊公司控制了伊朗的经济命脉的大老板。

马斯吉德苏莱曼出油，吹响了美国公司进军中东的号角,他们先后涌入并陆续在巴林、科威特、沙特等地站稳脚跟。为继洛克菲勒美标公司强制破产终结石油第一次垄断后，形成“石油七姊妹”包括埃克森(原美标新泽西公司)、美孚(原美标纽约公司)、雪佛龙(原美标加利福尼亚公司)、德士古、海湾公司、荷兰皇家壳牌、英国石油公司(BP)称霸中东乃至全球四十年之久，埋下了种子。

伊朗人民不堪忍受英伊石油公司掠夺，要求废除其租让权的呼声持续不断。1951年伊朗终于爆发民族主义运动，摩萨台就任首相三天后，宣布组建伊朗国家石油公司(INOC)，强行接管了英伊石油公司的全部资产，并要求英伊公司的外国人员一周内全部撤走。这种大胆与“石油七姊妹”正面碰撞，引起了美、英两国政府对伊朗的联合施压，最终导致了伊朗的军事政变。

伊朗的“学费”没有白交，换来众多资源国的“毕业”。他们深刻认识到在租赁制框架下，资源国只是单纯的“收税人”，而储量、产量、定价、销售全部控制外国公司手中。印尼国家石油公司第一任总裁萨塔乌曾一针见血地指出“租赁制等同把国家一部分主权交给外国特许权人”。为此，印尼一方面自1951年起不再授予新的特许，同时于1966年首次公布了产品分成合同，其核心内容：一是外国公司作为合同者必须承担全部勘探风险，必须保持每年的最低限额投入，并逐步归还合同区；二是如获得商业性发现才可进入生产开发；三是生产初期按4∶6比例确定成本油和利润油，成本油用于前期成本回收，利润油按照35∶65比例在合同者和资源国之间分配；四是资源国家公司代表国家参股、参与经营管理并对合同者监督；五是用于合同区的生产设施、设备属于资源国所有。产品分成合同公布当年，签署了十一份合同。同时，不少资源国纷纷效仿并迅速推广到30多个国家，在很大程度上替代了租赁制。以这段历史为鉴，可以帮助我们更好地理解和运用产品分成合同。

2 产品分成合同引入和规则框架

1982年，我国首先在海洋油气领域引入产品分成合同。至2000年，海洋油气产量从9.5万t增至2235万t油当量，企业资产从28亿元增至533亿元，全员劳动生产率从1万元增至78万元。

1996年国务院赋予中联公司煤层气对外合作专营权后，产品分成合同进入我国煤层气领域。其标准合合同格式文本框架规则是；把合作期分为勘探期、开发期和生产期；勘探期由外商独立承担勘探风险作业，普遍分为两个阶段，每阶段为两年左右并标明各阶段必须完成的义务工作量；第一阶结束转入第二阶段的前提是完成约定工作量投入，第二阶段结束继续工作的前提，除完成约定工作量外还要有商业性发现，并只保留商业发现范围，放弃原勘查区块其余面积后，按照约定比例投入开发建设；进入生产期间后，优先回收前期投入、按约定比例产品分成。为了加强合同的约束力，合同第二十六条还特别强调“任一方有严重违反本合同行为时，另一方有权要求该方在一个合理的期限内改正违反合同行为，如果在此期限内违反合同行为没有得到令人满意的改正，则要求改正违约行为一方有权在书面通知违反合同一方九十天后，终止本合同”。上述规则清晰勾勒出风险勘探的框架轮廓：外方合作者的权利、义务均由合同产生，其获利的途径是依合同约定按时、按量完成义务工作量，并获得商业性发现，二者缺一不可。否则，其前期投入视为风险沉没，终结合同，退出区块。这是产品分成合同的灵魂和国际通行惯例。

截至2012年，我国保留煤层气对外合作项目共28个，其中勘查项目26个，开采项目2个。中方矿权人是中石油或中联公司，参与合作的外方近二十家。首次合同执行时间最早为1998年6月，最晚为2008年4月。

3 合同执行中的成效和问题

十五年来，产品分成合同作为煤层气对外合作的基本平台，发挥了不可替代的重要作用。

一是通过产品分成所搭建的桥梁纽带，使我们对国外煤层气产业发展的状态趋势，经验教训等等，有了更加方便及时的了解，从而为科学谋划我国煤层气产业成长发展之路提供了帮助。二是产品分成合同引入恰逢我国煤层气产业兴起之时，外商加入带来了我们所急需的资金、理论、技术和经验，很大程度地弥补了我国煤层气产业起步阶段的突出短板，为我国煤层气企业壮大和产业发展发挥了助推作用。三是受外来技术的冲击和启发，我国新技术、新装备自主研发能力和国产化水平快速提高，大幅缩短了从勘探开发到实验测试等诸多环节技术装备与国际先进水平的差距。

在取得上述成效的同时，也积累了一些突出的矛盾，存在以下主要问题。

一是有些外方合同者不遵守合同要约，不按时、按质、按量完成承诺工作量，东拼西凑逃避投入，东拉西扯逃避规矩，强调权利逃避义务。风险勘探多年无进展、无发现，又不终结退出，圈而不探、圈而不采倾向明显。通过对18份合同执行情况进行查对，有八份合同实际投入与承诺的期限和工作量有明显差距，有的区块合同约定五年最少要钻8口井，实际只做了58km二维地震，合同约定形同虚设；二是大多数合同存在风险勘探期修改延长现象，最多的经过9次修改，最长的延长15年。在规定的时间内，投入约定工作量，取得商业性发现的风险勘探原则，已毫无约束力；三是7份合同存在外商倒手牟利抽身走人现象，有的已四易其主，致使产品分成合同的精华尽失。

如此种种，还是仅就违背合同约定事项而言，尚不包括合同约定中方产品分成比例过低(30%)、允许3～4年不投入实物工作量只进行地质研究，以及投入资金额度低于法定数等，与国家法律法规相矛盾问题。

正是这些问题把合同变成了一纸空文，把风险勘探变成了无风险甚至无节制的炒作，从中难以嗅到产品分成合同的原味。我们承认地质工作存在变数，但恰恰是变数成就了高风险与高效益的对立统一，并被业内共同认可为地质勘探行业特色。我们也不是说合同一旦签订就雷打不动。但“变”总得有充分理由和严格规矩，不能随随便便，说变就变，让人看到的只有一个“变”字，而“规矩”和“诚信”荡然无存。类似问题不解决，不仅会放慢合作区块工作进度，也必然会偏离煤层气对外合作的初衷。以下事实为证，绝非危言耸听。

2005年全国煤层气勘查总面积为63935km2，其中对外合作面积为24930km2，占比39%。全国累计钻井607口，其中外商为270口，占比44%，总体尚可。

2006年我国“十一五规划”明确提出“加快煤层气开发利用”，并陆续出台了一系列促进煤层气发展的优惠政策，极大地调动了国内企业的积极性。截止2012年，全国煤层气总勘查面积为46535km2，其中对外合作面积为22559km2，占比二分之一；全国累计总钻井一万二千多口，其中外商井只有千余口，与其所占勘查面积悬殊过大；全国总开采面积1354km2，其中对外合作面积193km2，占比14%；当年地面煤层气产量近26亿m3，外商合作仅2亿m3左右。这些情况表明合作区块进展已经远远落后于自应区块。不能不提到的是，近年来对外合作区块的储量增长较快，在全国5500亿m3地质储量中，合作区块占五分之一强，但成绩中仍不乏隐忧，因为在几个储量快速增长区块大户中，都有中方近年大笔资金和钻井工程投入。这些投入是什么性质？储量当记谁的名下？多有纠结，尚待理清。否则，很可能成为进入开发建设阶段的绊脚石。

4 几点建议

提出上述问题，并非片面指责外商，因为合作区块毕竟不是单方孤立行为；杜绝以往问题，更不可只靠外商，因为外方行为也一并折射出来了中方对外合作能力。所以，必须先行改变自己。

第一，逐一清理合同，全面总结煤层气对外合作的经验教训。切实避免合同谈判签字时草率和无原则迁就，合同执行时疏于监督和自我规范等，行为约束失责问题；切实避免合同报批缺少横向关联意见，合同修改缺乏约定义务审核把关等，标准失严问题；切实避免在许可证上随意增加外商信息，画蛇添足，授人以柄等，矿权登记失准问题。

第二，补充完善标准合同格式文本，突出风险勘探属性特征；严肃合作各方的权利义务关系；堵塞可能产生违约行为的制度“后门”；明确产生纠纷的解决途径和机制；平衡与法律法规衔接关系等，筑牢对外合作政策制度环境的坚实基础。

第三，开展产品分成合同及相关法律法规学习培训，覆盖具有对外合作权全部企业、有关行政机关及经常性服务中介组织，特别是主管领导和具体工作人员应谙熟于心。以便增强共识，层层把关，严肃规矩。扎扎实实地提高对外合作的整体能力和水平，认认真真推进煤层气对外合作健康发展。

第四，从严选择合作伙伴，宁缺毋滥。坚持把那些有诚信，有技术、有业绩，我需要、他愿干能干的外商吸引到我们的合作队伍中来。

[1] 国务院.中华人民共和国矿产资源法[Z].1996.

[2] 国务院.中华人民共和国外资企业法[Z].2000.

[3] 国务院.中华人民共和国合同法[Z].1999.

[4] 国务院.中华人民共和国矿产资源法实施细则[Z].1994.

[5] 国务院.中华人民共和国外资企业法实施细则[Z].2001.

[6] 国务院.《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)[Z].1998.

[7] 国务院.《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)[Z].1998.

[8] 国务院.《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令第242号)[Z].1998.

[9] 国务院.中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例[Z].2001.

[10] 商务部.关于外国投资者并购境内企业的规定(商务部令2009年第6号)[Z].2009.

[11] 胡锦涛.中国共产党第十八次代表大会报告[R].2012.

[12] 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[R].2011.

[13] 国家工商行政管理总局.外商投资合伙企业登记管理规定(工商总局令第47号)[Z].2010.