宁夏西海固地区生态移民成效与经验

冯立峰，王 伟

(1.西吉县水土保持工作站，宁夏 西吉756200；2.固原市水土保持工作站，宁夏 固原756000)

1 宁夏西海固地区概况与移民简况

1.1 西海固地区概况

宁夏中南部山区称为西海固地区，位于黄土高原西部，包括固原市所辖的原州区、西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县，中卫市的海原县，以及吴忠市的同心县、盐池县等国家扶贫重点县(区)，面积4.3万km2，占自治区总面积的65%，人口256.3万人，占全区总人口的40%，其中回族人口占全区回族总人口的58.9%。但该地区生产总值仅占全区的11%，地方财政收入仅占全区的5%。该地区山大沟深，干旱少雨，资源贫乏，由于历史和自然等原因，人口长期严重超载，生态失衡，生态环境十分脆弱，自然灾害频繁，水土流失严重，人口、资源、环境矛盾激化。该地区的六盘山是西北地区重要的水源涵养生态功能区，是泾河、葫芦河、清水河等河流的发源地；中部同心、盐池等县地处干旱带，东、西两面分别被毛乌素沙地、腾格里沙漠所包围，是风沙进入祖国腹地和京津地区的主要通道之一。因此，该地区生态环境质量对全区及周边地区群众生产生活影响巨大。

当地群众的生存条件差、发展难度大、贫困程度深，素有“苦瘠甲天下”之称，是“三西”重点扶贫地区之一，在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中被列为全国集中连片特困地区之首，是陕甘宁革命老区组成部分之一，曾被联合国粮食开发署确定为最不适宜人类生存的地区之一，由于生态失衡、贫困人口多且居住分散，致使这里的公共服务成本极高。

1.2 西海固地区移民简况

西海固地区的贫困问题一直受到党中央的高度重视，宁夏回族自治区历届党委、政府都把西海固地区的脱贫致富作为全区发展的重中之重。为了从根本上解决该地区的贫困问题，1983年5月13日，自治区党委、政府召开了首次扶贫移民协商会议，作出了“以川济山，山川共济”的人口迁移重大决策，拉开了宁夏移民开发的序幕，吊庄移民由此开始。吊庄移民投资近4亿元，搬迁安置该地区移民34.5万人。1998年，宁夏启动扶贫扬黄灌溉工程移民，也叫“1236”工程移民。该工程是在国家实施“八七扶贫攻坚计划”的特定历史条件下，围绕解决温饱的目标而设计的。工程开发的主战场红寺堡移民开发区共安置西海固地区贫困群众19.4万人，贫困山区的人口被政府有组织地整村搬迁、集中安置，山区群众告别行路难、吃水难、脱贫难的贫困山村，实现了走出大山、脱贫致富的愿望。

“十二五”开局，宁夏回族自治区党委、政府站在新的历史起点上，决定举全自治区之力，对西海固地区7.88万户34.6万人实施生态移民，实行“山上的问题山下解决，山里的问题山外解决”，让他们实现异地安家、异地创业、异地致富。其中县内安置35%，县外安置65%；规划建设安置区274个，其中生态移民安置区234个。2011—2013年，已移民5.87万户25.95万人，到2015年将全面完成搬迁安置任务。现迁出区已退出土地62.467万hm2，规划到2015年移民迁出区退出土地面积84.807万hm2进行生态恢复。

2 宁夏西海固地区生态移民取得的积极成效

2.1 生态移民有力保护和改善了迁出地的生态环境

改善和恢复生态环境是生态移民的主要目的之一。迁出区是宁夏和西北地区东部重要的生态屏障，通过实施生态恢复工程将逐步恢复该地区长期受损的生态系统，这对于增加水源涵养，更好地发挥六盘山地区“生态绿岛”“高原水塔”的区域生态功能，减少山区水土流失，减少干旱带风沙危害等具有重要作用，是功在当代利在千秋的民生工程、德政工程。

该地区生态移民区在做好移民搬迁工作的同时，结合退耕还林、退牧还草等重点项目，抓好生态环境建设。移民搬迁后，缓解了人口与资源的矛盾，有利于保护自然植被和陡坡地退耕还林、草，促进了生态系统的良性循环。一方面，移民迁出后，原有的土地收归国家或集体所有，到2010年，迁出区近33.33万hm2土地用于恢复生态，进行退耕还林、退牧还草和围栏封育，既巩固了退耕还林成果，又达到了恢复生态的目的，实现了脱贫致富与生态建设的双赢。另一方面，迁出区人为破坏生态环境的行为明显减少，大大减轻了生态环境压力，使原有的林地、草地得到很好的保护，遏制了水土流失，保护了生态物种的多样性，提高了水源涵养能力。如固原市为加快全市生态移民迁出区生态恢复，抢抓国家实施新一轮西部大开发战略的机遇，按照“迁出一片、治理一片”的原则，加快迁出区生态恢复工作。2011—2013年，固原市共完成生态移民迁出区生态治理面积3.379万hm2，其中：人工造林面积2.307万hm2，封山育林面积7 870 hm2，经果林面积930 hm2，育苗面积1 920 hm2。

2.2 生态移民有效开发和利用了河套平原沙荒地资源

国家投入大量资金，建设了宁夏扶贫扬黄灌溉工程、盐环定扬黄工程等大型水利工程，为群众摆脱贫困创造了有利条件。宁夏河套平原自流灌区周边还有部分可开发利用的荒地，荒地风蚀沙化严重，但土地相对平整，扬程一般在100 m以下，灌溉采用黄河水源，基本有保证。在该区实施扬黄河水灌溉，让西海固地区的贫困户易地移民搬迁至此，既达到了易地扶贫移民的目的，也促进了扬黄灌区沙化土地资源有效治理和开发利用，实现了沙化土地治理和扶贫开发双赢的目标，实现了沙退人进，发挥了最大的投资效益。如红寺堡区移民区原是一片沙滩，是宁夏较早的移民集中安置区，现已开发水浇地2.667万hm2，累计实现人工造林、种草(含退耕还林、天然林保护、平原绿化、人工种草)8.333万hm2，实现林木绿化率39%、绿地覆盖率75%。

2.3 生态移民极大地改善了贫困群众的生产生活条件，有效地实现了社会事业全面进步

固原市是宁夏生态移民的主战场，居住在六盘山水源涵养林区内及边缘地区的群众，移民搬迁前大部分水、电、路不通，就医、就学困难。易地搬迁后，在实现水、电、路三通的同时，配套建设的教育、医疗设施基本齐全，就医、就学便利，基本生产生活条件得到根本改变，为移民群众奠定了脱贫致富的基础。生态移民工程是固原市“十二五”期间的头等大事和一号工程，全市“十二五”期间计划完成生态移民5.3万户23.2万人，占宁夏“十二五”移民总数的67%，占全区“十二五”移民总数的67%。其中县内安置83 154人，县外安置149 321人，退出土地总面积13.44万hm2。目前县内移民基本完成，县外移民已搬迁安置76 343人，安置区大部分分布在地势平坦、交通便利的北部川区黄河两岸。走进移民安置区，一栋栋整齐漂亮的移民新房映入眼帘，社区、学校、幼儿园、卫生室、文化广场、道路等基础设施配套齐全。如红寺堡区移民集中安置区，城区面积已达6.4 km2，城镇人口达2万多人，城镇化率达到16%，实现了村村通公路、村村通公交，移民生产生活条件得到显著改善。

2.4 生态移民拓宽了贫困群众脱贫致富的空间

为了保证生态移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”，宁夏在移民安置时把培育产业作为重中之重，因地制宜地制定拓展移民产业，积极有效地为移民拓宽增收致富空间。目前生态移民集中安置区人均1/15 hm2水浇地，支持户均发展1/15 hm2设施农业，青壮年劳动力有外出务工的，也有在当地种植园区、工厂、建筑工地务工的，移民就业门路更加宽广。从调查情况看，由于就业观念转变，就业技能增加，就业渠道拓宽，所以安置区的移民收入有了明显增长。

2.5 生态移民有力地促进了民族团结

该地区是宁夏回族聚居区，其中泾源、西吉、同心、海原县的回族人口都超过总人口的一半。由于相对封闭，严重制约着民族地区经济文化的发展。宁夏移民搬迁的对象中少数民族人口占50%以上，充分体现了党和政府对少数民族的关怀和社会主义大家庭的温暖，也促进了搬迁群众与当地群众的相互往来和交流，在共同发展生产、勤劳致富的过程中，融洽和增进了民族感情，促进了少数民族经济文化发展，实现了各民族共同繁荣，维护了社会的稳定。

3 主要做法

3.1 中央关怀，各级党委、政府高度重视

宁夏历届党委、政府都很重视生态移民工作，把生态移民工作当作深入实施西部大开发战略的重要实践活动，当作落实生态环境保护与建设的重要措施，当作惠及特殊困难群体民生、实现贫困群众脱贫致富的重要途径。特别是2010年，胡锦涛、吴邦国、李克强等领导同志来宁夏视察时，对宁夏西海固地区扶贫开发和生态移民作出重要指示，要求宁夏把生态移民这件民生大事办好，中央将给予支持。同时，国家发改委、财政部等部委列入专项资金支持宁夏生态移民工程。宁夏回族自治区党委、政府成立了生态移民领导小组和办公室，区、市、县政府都组建了移民局，专门负责生态移民具体工作。自治区、各市县及农垦局党政领导亲自抓生态移民规划，把任务分解到部门，落实到乡村，建立起良好的工作机制。移民地的各企事业单位和社会各界，通过建立产业基地、吸纳移民就业、开展移民培训以及捐款捐物等多种形式，积极参与生态移民攻坚，为顺利开展生态移民提供了有力的组织保障。

固原市作为生态移民攻坚的主战场，工程启动实施以来，全市上下坚持把生态移民攻坚作为“头等大事”和“一号工程”，加强领导，精心组织，狠抓落实，以脱贫致富为目标，以改善民生为核心，以群众满意为标准，扎实做好基本生产生活设施建设、移民搬迁定居、产业培育、移民教育培训、社会管理、生态建设与保护等各项工作。2011年春节后的第一个工作日，市委、政府就立即组织召开生态移民动员大会，随后又召开誓师大会，动员、部署、鼓劲、加压，提高认识，统一思想，成立领导小组，签订责任书，明确责任，强化措施，严格落实工作责任制，向四县一区派出5个工作组，向62个乡(镇)派驻工作队包抓生态移民，抽调市、县、乡、村万名干部进村入户开展生态移民宣传、动员工作。

3.2 移民安置方案科学合理，安置模式不断创新

自治区发改、水利等相关部门对计划建设的移民安置区逐个实地勘察，制定了移民安置方案，对项目区水利工程布局、灌溉水源、灌溉方式进行了逐一落实，对土地类型、权属进行了确认，因地制宜，讲求实效，根据迁出地、迁入地的资源和环境条件，合理确定搬迁和安置模式，不搞一刀切。一是整村整乡搬迁，集中安置。将这部分群众搬到条件较好的扬黄灌溉工程沿线、公路沿线、工业园区和县城附近建设新家园。二是依托水利工程，集中安置。按照“人随水走，水随人走”和“近水、靠城、沿路”的思路，把移民移到有水源的地方，移到扬黄灌溉工程灌溉区及新建的小型扬水灌区。三是依托国营农场，集中安置。国营农场土地资源丰富、灌溉水源有保证、交通便利，为移民群众产业脱贫提供了好的基础。在产业支撑方面，结合当地草畜、设施农业、冷凉蔬菜、苗木、旅游等方面特色产业发展，逐村逐户确定了致富产业，整合资金，保证了每户移民都有1栋设施温棚或养殖暖棚，支持移民群众从事二三产业，千方百计增加移民群众收入。特别是生态移民户均配套了“七个一”(即1栋房子，1栋大中拱棚或1栋日光温棚、1栋养殖圈棚，1个太阳灶或1台太阳能热水器，1个卫星电视接收器，1个卫生厕所，1座青贮池或1台小型铡草机，扶持引进1头母牛或掌握1门实用技术，发展1/15～2/15 hm2苗木或扶持发展农家乐)，使移民“稳得住”有了基本保证。

3.3 部门联动，统筹治理，加快迁出区生态恢复

该地区生态移民迁出区生态环境十分脆弱，自治区党委、政府对移民迁出区生态恢复十分重视，采取的主要生态恢复措施如下。

(1)科学规划，统筹治理。为因地制宜地做好移民迁出区的生态恢复工作，自治区人民政府发布了《宁夏生态移民迁出区生态修复工程规划》，计划到2015年移民迁出区退出土地面积84.807万hm2全部实施生态恢复。生态移民迁出区各县(区)制定了生态移民迁出区生态恢复规划和实施方案，每年将三北防护林工程五期、天然林保护工程二期以及退耕还林、水土保持小流域治理等国家和自治区重点生态建设项目优先向生态移民迁出区安排；对生态移民迁出区的现有坡耕地和宜林荒山，根据搬迁进度分年度全部进行造林绿化；在土石质山区以营造水源涵养林为主，在黄土丘陵沟壑区以营造水土保持林为主，在立地条件较好的川台地以发展经果林和苗木产业为主；对立地条件差、造林难度大的荒山荒沟，采取封山育林的措施，通过自然修复，逐步恢复林草植被。对移民迁出区原有的学校房屋及配套的动力通电线路、水井、水窖等基础设施继续保留，水利部门逐步在土壤侵蚀严重地段布设谷坊、沟头防护等小型水保设施，对危旧淤地坝实施除险加固，配套建设小型水资源利用工程，既防止水土流失又为林木种苗基地及人工林草措施提供水源保障。

(2)部门联动，明确分工。各相关部门加强协调，密切配合，整合资金，共同推进移民迁出区生态恢复工作。区、市、县发展改革部门做好总体规划编制工作；财政部门做好资金筹措和落实工作；国土资源部门组织做好移民迁出区土地统计勘界、权属确认工作；农牧部门组织做好封禁管护、人工种草、补播改良等工作；水利部门组织实施好相关的水土保持工程，做好水利设施安全生产工作；交通运输部门组织做好移民迁出区路网的优化布局和日常养护工作；各地公安机关和司法部门加大了查处偷牧、盗伐林木、私自买卖移民迁出区土地和房屋等违法行为；宣传部门加大了生态移民迁出区生态保护舆论引导工作。

(3)创新机制，加快生态恢复。将移民迁出区的退耕林地、集体林地和“四旁”树木就近纳入国有林场管理，迁出区的退耕农户继续享受退耕还林(草)优惠政策；西吉县、原州区对整村搬迁的区域建立了林场或分场，实行统一管理，对相对分散的插花迁出区由就近国有林场承包管护，形成了“林地有所属、林木有人管”的有效管理体系。同时，鼓励支持企业、个人积极参与生态恢复工作，按照谁造林、谁管护、谁受益的原则，采取承包到企业、个人的办法，承包经营者可享受国家规定的造林补贴和管护费，在政府部门统一管理下，发展林下经济、森林旅游、种苗培育等产业，提升生态恢复的质量和效益。

(4)加大宣传，强化植被管护。首先是各县、区在移民搬迁前，对移民迁出区的群众进行政策、法规宣传教育工作，增强广大干部和移民群众的法律法规意识；其次是对生态移民迁出区的林地、草地提前进行核查、登记、接管，严肃查处乱砍滥伐林木等行为，保护好现有的林草植被；再者是加强封山禁牧、林草防火等管护工作，组建巡查队，加大巡护和检查力度，防止乱砍滥伐，严查滥牧、违禁放牧和带火上山，有效地保护了移民迁出区的林草植被。