从维修养护经费保障角度浅议农村饮水安全工程长效运行

张清明，郝晓伟

（浙江省水利科技推广与发展中心，310012，杭州）

浙江省于2003年在全国率先启动了以“自来水进村入户”为标准、以实现农村饮水安全为目标的“千万农民饮用水工程”建设，至2012年年底，累计完成投资132.7亿元，解决了近2万个村1 860余万农村人口和62万多农村学校师生的饮用水安全问题，全省农村自来水覆盖率由2002年的62.6%提高到2012年的97%，取得了十分显著的经济效益、社会效益和生态效益。而工程效益要持久发挥，维修养护是关键，资金落实是保证。本文从维修养护经费保障的角度出发，通过对全省典型地区典型农村饮水安全工程的调研，分析维修养护经费保障落实情况对工程运行管理的影响，进而为促进农村饮水安全工程长效运行提出相应对策建议。

一、全省维修养护经费保障落实基本情况

至2012年年底，浙江全省饮水安全工程达3万余处，受益农村人口3 225万。工程主要有三种模式：①城镇自来水管网向农村延伸工程760余处，受益人口1 420万；②乡镇（联村）集中供水工程910处，受益人口670余万；③以中心村或自然村为单元的单村供水工程29 000余处，受益人口1 135万。前两种模式运行管理较为成熟、规范，虽维修养护经费需求大，但保障率较高，经费落实情况较好。而单村供水工程规模小、共享率低，运行管理较为薄弱，虽维修养护需求相对较小，但因量大面广，维修养护成本高，维修养护经费保障率低，落实情况相对较差。

浙江省现行农村饮水安全工程维修养护资金主要来源于财政补助和水费收入，财政补助资金主要起引导和辅助作用，水费收入是维修养护最主要、最直接、最有效的来源。财政补助资金包括省级维修养护补助资金和各县 （市、区）财政补助资金。2010—2013年根据《浙江省农村饮用水工程长效管理达标考核办法 （试行）》省财政对经考核达标的39个县（市、区）共下达3 755万元补助资金。2013年施行的《浙江省农村供水管理办法》规定“设区市、县（市、区）人民政府应当根据需要，设立农村供水工程维修基金，专项用于农村供水工程运行、维修和养护的补贴。”

从近年农村饮水长效管理达标考核和专项检查来看，各地根据国家、省的相关法规、政策，结合当地实际，制定了相应的维修养护经费保障政策，设立了不同规模的县级农村饮水安全工程维修养护基金。县级维修养护基金建立从永康、余姚等长效管理试点县开始，以点带面，示范带动，目前全省建立率在70%左右，资金来源一般是县级财政拨款和供水厂（站）水费计提，其中财政拨款是维修基金的主要来源，县级财政每年拿出一部分资金列入预算，额度一般在40万元以上，逐步积累。由于大部分地区农村饮水安全工程水费尚没有实行真正意义上的全成本收费，加之农民用水量小，依靠水费计提的维修基金数额有限。

据2013年5月浙江省农村饮水安全提升工程调研统计，全省维修养护经费 （不含大修和折旧）总需求7.92亿元，已落实5.31亿元，缺口2.61亿元，保障率67%。依靠工程维修养护资金的逐步落实，农村饮水安全工程维修养护水平逐年提高，农村饮水安全保障能力大为增强。

二、典型工程维修养护经费保障落实情况

1.典型工程调研基本情况

调研选取桐庐县、长兴县、浦江县、临海市、松阳县等5个典型县（市），每个县（市）选择了不同类型、不同规模、不同管理模式的6处典型农村集中式供水工程。调研的30个供水工程，按供水类型划分，22个乡镇（联村）水厂，8个单村水厂；按运行管理单位性质划分，18个供水厂（站）由村委会或集体经济组织运营和管护，6个供水厂（站）由国有企业运营和管护，6个供水厂（站）由私人企业运营和管护。主要调研项目包括工程投资、设计日供水量、实际日供水量、实收水价、运行成本水价、全成本水价、水厂年实际收入（2010—2012年）、水厂年实际支出（2010—2012年）、水厂年维修养护支出（2010—2012年）、维修养护经费规模及来源、维修养护经费需求等。从调研统计看，30个供水工程的维修养护经费主要来源是水费收入，其次是财政补助。水费计提维修养护经费，目前国家、省均没有相应统一的计提政策和标准，使用标准或比例各不相同。财政补助维修养护经费含省级长效管理补助经费和县（市）配套补助经费，以县（市）配套经费为主，省级长效管理补助经费主要起引导、带动作用。

2.成本水价与实收水价比较分析

以下对30个调研水厂的实收水价、运行成本水价和全成本水价进行比较。实收水价0.3～2.43元/m3，平均实收水价1.15元/m3；运行成本水价（不含大修和折旧）0.23～1.83 元/m3，平均运行成本水价0.96元/m3；全成本水价（含大修和折旧）0.72～3.52 元/m3，平均全成本水价1.74元/m3。将实收水价与运行成本水价进行比较得出：10个调研水厂的实收水价＜运行成本水价，占调研水厂总数的30.33%，在水费100%收交的情况下，这些水厂仍处于入不敷出的生存状态。剩余20个水厂的实收水价≥运行成本水价，在水费收交状态良好的情况下这些水厂可维持基本运行。再将实收水价与运行成本水价和全成本水价比较得出：20个水厂中5个水厂的运行成本水价＜实收水价＜全成本水价，在水费全额收交和不发生大修的情况下，所收水费可勉强维持运行；20个水厂中12个水厂的实收水价≥全成本水价＞运行水价，这些水厂的水费在全额收交的情况下，在保持日常运行和大修的情况下可基本实现盈利。分析总结12个基本盈利水厂的情况，可以看出其中11个为乡镇（联村）水厂，1个为单村水厂，可见实现区域化集中供水或联村供水是保证供水单位可持续运行的一个方向。

绝大部分乡镇（联村）水厂的实收水价＞运行成本水价，规模效益明显，在水费收交率较高的情况下，这些水厂可维持日常运行。而单村水厂规模较小，规模效益不显著，农村用水量偏小，水厂运行的成本偏高，可持续运营能力不足。发达地区水厂的实收水价较高，欠发达地区水厂的实收水价较低，欠发达地区通过水费收入进行维修养护的能力较发达地区要弱。

3.年实际收入与支出比较分析

以下对30个调研水厂年实际收入和年实际支出 （2010—2012年均值）进行比较。13个水厂的年实际收入＜年实际支出，水厂的运行处于入不敷出状态，主要原因有两点：一是水厂的年实际供水量远小于年设计供水量，供水产销差很高，水厂的供水能力发挥不足；二是这些水厂多处山区，农户居住分散，供水管线长，近三年发生过管道设备更新的大修事件，导致水厂的大修支出费用偏高。针对这些问题，一方面，这些水厂应通过采取技术措施和管理措施降低供水产销差，最大程度发挥水厂的供水能力；另一方面，各级财政应该加大对此类水厂的大修经费补助力度。而17个水厂的年实际收入≥年实际支出，水厂基本可维持持续运行，水费收入是这些水厂运行的主要经费来源。这些水厂多为乡镇（联村）水厂，供水规模较大，大修费用支出适中。

调研水厂年实际收入和年实际支出的比较分析结果与实收水价和成本水价比较分析结果基本一致。但少数水厂在实收水价和成本水价比较分析中盈利 （水费100%收交情况下），而在年实际收入和年实际支出比较分析中亏损，原因在于该水厂的实际水费收入额远低于应收额。

大部分乡镇（联村）水厂的实际收入≥实际支出，而单村水厂则基本上是实际收入＜实际支出。乡镇（联村）水厂规模效益明显，水费收入较多，用于维修养护的经费也较多，单村水厂则反之亦然。由于发达地区实收水价较欠发达地区要高，在同等供水规模和收交率的情况下，发达地区有更多的水费收入投入到维修养护工作中。

4.维修养护经费保障率统计分析

30个调研水厂的维修养护经费需求均高于年实际支出（2010—2012年），表明各水厂在维修养护经费方面均有需求。经统计分析，缺口较大水厂多为大修经费缺乏的情况。通过对30个调研水厂维修养护经费保障率统计情况看，欠发达地区较发达地区的维修养护保障率低，需求也更迫切。单村水厂较乡镇（集中）水厂经费保障率低，需求更迫切。

通过对典型水厂维修养护经费来源和使用的剖析，可以得出：①水费收入是农村饮水安全工程维修养护经费的主要来源，财政补助资金在提高农村饮水安全工程维修养护水平和实现长效管理方面发挥了积极作用；②乡镇（联村）水厂的水费收入较稳定，维修养护经费保障率较高，而单村水厂的水费收入明显不足，维修养护经费保障率相对较低；③发达地区水厂的维修养护经费保障率较欠发达地区要高；④随着工程使用年限的增加，维修养护的频率和规模会逐年增加，维修养护经费保障能力会下降。

三、维修养护经费保障落实存在问题及成因

1.工程建管缺乏国家层面法规政策的保障和支撑

浙江省及有关市县均出台并实施了农村饮水安全工程维修养护资金保障政策，《浙江省农村供水管理办法》2013年1月1日正式施行，一定程度上提高了农村饮水安全工程的维修养护水平，但因缺乏国家层面法律法规的支撑及相关的指导性、引导性、鼓励性和规范性政策的支持，贯彻执行效率无疑会受到不同程度的影响。

2.老旧和低标准农村饮水工程维修养护成本偏高

2003年前兴建的一批农村饮水工程接近设计使用年限，管网老化腐蚀，净水设备陈旧，运行故障频发，工程维护成本逐年上升；2003—2006年期间兴建的部分饮水解困工程限于当时资金短缺，轻重缓急首先解决喝水问题，建设标准偏低，造成后期维修养护成本偏高。

3.单村和欠发达地区水厂维修养护经费缺口较大

单村水厂供水规模小，单位供水成本高，再加上农民用水量不足，水费收入少，导致单村水厂维修养护经费来源不足。欠发达地区水厂多处于山区，输水管线长，资源共享率低，县级财政收入少，维修养护经费严重不足。

4.供水能力难以发挥导致维修养护经费缺口增大

调研显示，30个水厂平均供水产销率 （供水产销率=年实际销售水量/年设计供水量×100%）为54%，水厂的供水功能没有得到最大程度的发挥，水费收入不足，维修养护经费的缺口增加。

5.维修养护经费预算编制和需求核算缺乏相关依据

调研显示，30个水厂工程类型、规模、管理模式、管理单位性质等差异明显，由于维修养护经费预算编制和需求核算缺乏相关的政策依据，各水厂对维修养护经费的核算标准不一。

四、促进工程长效运行的对策建议

1.建议出台国家层面法规政策

加强农村饮水安全工程管理研究，制订出台国家“农村饮水安全工程管理条例”和“农村饮水安全工程维修养护保障资金设立和使用管理的意见”，设立国家农村饮水安全工程维修养护保障专项资金，建立国家、省、县（市、区）三级农村饮水安全工程维修养护经费补助标准体系。

2.实施农村饮水安全提升工程

加紧调研，研究方案，设想在完成农村饮水安全工程“十二五”规划任务后，无论是国家还是浙江省都能启动实施“农村饮水安全提升工程”，按照“巩固、提升、安全、长效”的目标，通过工程措施和管理措施，扩大区域供水规模，提高老旧低标准工程的软硬件水平，降低这些工程的维修养护成本，降低供水单位的运营成本，从而保障农村供水安全。

3.设立工程维修养护大修基金

农村饮水安全工程属低效益公益性设施，针对不少水厂大修经费缺乏的情况，需研究制定水费计提和政府补贴相关的政策，各级财政能够对供水厂的大修予以财政补贴。同时，进一步落实农村饮水中有关水资源费、税收、土地等优惠政策，为农村供水提供强有力的政策支持。

4.加强工程维修养护能力建设

加强培训，不断提高水厂从业人员的管理水平，从而降低维修养护的成本。做好《浙江省农村供水管理办法》的宣传贯彻工作，支持农村饮水安全工程管理养护服务机构为单村供水工程等农村供水工程提供维修养护服务，完善农村饮水安全工程管理养护社会化服务体系。

5.研究制定工程维修养护定额

结合浙江实际，研究制定《浙江省农村饮水安全工程维修养护定额标准》，为科学编制和核定农村饮水安全工程维修养护预算、保障资金到位提供政策依据。

[1]浙江农村水利总站.加快推进“千万农民饮用水工程”建设的做法及建议[J].中国水利，2008（3）.

[2]张清明.长效管理达标考核助推农村饮水安全[J].中国水利，2013（17）.