生态文明视野下的和谐矿区建设研究

姚华军，朱 清

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

2013年中央一号文件提出“推进和谐矿区建设”，从生态文明的角度科学解读和谐矿区建设，对于拓展和谐矿区建设的认识，推进和谐矿区建设工作，具有重要意义。

1 和谐矿区建设的生态文明范式解析

1.1 和谐矿区建设是矿业走向生态文明的时代要求

农业文明时代的矿产资源利用是零星的、分散的、低技术含量的。工业文明时代的矿产资源开发是大规模的、集中连片的。同时，开发的水平因为区域经济发展水平的不同而各异。发达资本主义国家工业革命以来，矿业普遍经历了从乱到治的过程。美国历史上矿产资源开发由于矿区秩序混乱、资源利用水平低、环境破坏严重，不仅留下大量的“鬼镇”，还留下大量的废弃矿山。[1]截至2008年，美国西部地区12个州和阿拉斯加仅废弃的硬岩矿山(Abandoned hardrock mine sites)就有16.1万个。1997～2008年，美国土地管理局、林业局、环保局等机构为了治理废弃硬岩矿山先后花费了26亿美元[2]。

目前，我国大量的矿区存在“资源拿走、污染留下，财富拿走、贫穷留下，开发一处、破坏一片”的状况。将生态文明理念纳入到和谐矿区建设中，实现矿产资源开发中人与自然的和谐，人与人的和谐，是中国矿业从原始发展、野蛮发展、粗放发展走向集约发展、绿色发展、安全发展、和谐发展的时代责任，担当着从矿业大国走向矿业强国的历史使命[3]。

在矿产资源开发中实现人与自然的和谐，就要做到资源节约、环境友好、安全高效。实现人与人的和谐，就要在矿产资源开发中做到矿产资源开发成果的合理共享和矿区经济社会持续稳定发展。矿产资源开发中人与自然的和谐、人与人的和谐两种关系之间又是在生态文明范式下交互影响，彼此联系的。

1.2 人与自然和谐是人与人和谐的基础

1.2.1 忽视人与自然的和谐而追求人与人的和谐，往往是空中楼阁

矿产资源开发产生外部性，既有正的外部性，也有负的外部性。正的外部性主要是矿业资本外溢促进了矿区经济增长和社会发展。负的外部性主要有三种情况。一是矿产资源开发中的生态环境破坏，即环境污染、生态破坏和地质灾害。环境污染包括大气污染、水污染、废渣污染；环境破坏包括水资源破坏、土地占用、水土流失、土地沙漠化、生态失衡、生物多样性减少、地貌景观破坏等；地质灾害包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等。[4]二是未实现资源节约集约的矿产资源开发行为存在负外部性问题。如大矿小开，一矿多开，使用被淘汰的技术，采富弃贫，矿山“三率”水平低，造成国家资源浪费，国家所有者权益流失，产生资源利用上的负外部性。三是矿产资源国家所有的产权配置忽视矿区居民的相邻权和发展权。企业和政府在法律的框架内，拿走了矿区居民最重要，最能转化为经济利益的矿产资源，降低了矿区居民利用矿产资源自我发展的机会和能力，造成矿区居民的福利损失，却没有给矿区居民额外补偿，带来了外部性。这样就难以避免矿区居民私挖滥采，盗采盗挖。

如果这几类负外部性不能内部化，就会引致矿区环境和资源利益失衡，从而激发矿区矛盾。现实看来，大部分矿产开发中的矿地矛盾主要是因为人与自然不和谐引致的人与人不和谐。如内蒙古西乌旗“5.11”事件和阿巴嘎旗“5.15”事件就是因为煤矿开采，破坏草场、污染饮水、影响牧民生产生活而逐步激化的矛盾。如果资源利用上的外部性不能内部化，就会导致国家财富流失，资源有偿使用的收益难以保障。如果资源配置的外部性不能内部化，就会导致矿区贫富差距扩大，进一步演化为社会矛盾。而实现了人与自然和谐的矿区，往往为人与人的和谐奠定了基础。如云南汉营和贵州锦丰埃尔拉多，通过矿区环境恢复治理，修建矿山公园，提高资源节约集约利用水平，不仅为矿区群众创造了良好的生产生活环境，而且提升了企业的经济绩效和社会绩效，为矿区人与人和谐创造了前提条件。

1.2.2 矿产资源开发人与人不和谐的本质是由于资源环境产权配置的不合理

在一个生态文明的环境中，矿区群众的发展权实际是蕴于资源利益的使用和配置之中的。矿产资源是矿区最为重要，能转化为最大经济利益的资源。矿产资源收益分配问题必定是矿区利益冲突的最大源头。矿产资源开发环境问题引致的利益冲突是作为矿产资源开发的外部性出现的。收益往往是产权分配的结果。如果矿产资源及矿区环境产权配置不合理，就会导致矿产资源开发收益的失衡，从而引致矛盾纠纷。因此，矿区人与人的不和谐本质是由于资源环境产权配置的不合理。

1.3 人与自然和谐需要人与人和谐政策手段的调控与实现

从法律的角度来讲，矿产资源开发中人与自然的和谐反应的是人与自然的社会关系，人与人的和谐反应的是人与人的社会关系。故蔡守秋认为，环境资源法律不仅要调整与环境资源有关的人与人之间的社会关系，也要调整人与自然之间的社会关系。[5]但是不论是人与人的关系，还是人与自然的关系，都是在人的行为中表现出来，正如黑格尔所说的那样：“对于法律来说，除了我的行为之外，我是根本不存在的。”[6]因此，矿区人与自然的和谐，仍然是通过对矿产资源开发中人与人在资源和环境上的社会关系调整来实现。

要处理导致人与自然不和谐的负外部性，需要通过“外部性内部化”，也就是人与人的利益关系的调整来消除不和谐因素。在命令控制式的监管和激励式利益调配两种使“外部性内部化”的手段中，前者往往因为“一刀切”和监管力量不足而广受诟病，而激励性的措施显然更具优势。正如鲍默尔和奥茨(Baumol & Oates，1988)所说，“对于某种商品，如果没有足够的激励形成一个潜在的市场，而这种市场的不存在会导致非帕雷托最优的均衡，此时就出现了外部性。”在矿产资源开发中的三种负外部性来说，环境破坏是因为环境的产权被定位为公共物品，难以使矿区环境的破坏和治理形成交易的市场；资源浪费往往是因为被浪费资源的私人边际成本高于私人边际收益，而低于社会边际收益；资源配置不均衡就是因为资源的产权界定下，矿区居民的相邻权和发展权未能形成一个和矿业企业交易的商品市场。而十八大报告提出“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。长期以来，我国矿产资源开发中生态环境价值和代际价值的忽视，导致矿山环境遗留问题严重；矿产资源产权设计和产权收益机制不统一，资源税功能混淆，资源补偿费过低，矿业权价款异化的情况[7]，实际扭曲了矿产资源的价格，从而使矿产品市场未能准确反应市场供求和资源稀缺程度；法律设计未规定矿区群众对资源产权的分享，致使矿区群众难以从资源开发中受益。

国外经验就是将外部性和产权的解决办法结合起来，促进矿区可持续发展。如澳大利亚、加拿大多个洲都要求矿产资源开发要使闭坑后的环境质量不低于开发前的水平，使环境问题的外部性内部化。同时通过矿山企业和矿区居民谈判的形式，明确矿山企业对矿山社区土地使用的补偿、环境损害的赔偿、文化影响的补偿、矿区居民收益和发展能力的保障等，从而设立矿区居民赖以分配矿山开发收益的产权束。

矿产资源开发中人与自然的和谐需要矿产资源开发中各利益相关者的努力。但是如果各利益相关者无法在利益分配的框架内得到合理的激励，各利益相关方的积极性不能得到有效调动，矿产资源节约和矿区环境保护的“正能量”就会不足。矿产资源节约和矿区环境保护是一个复杂的社会博弈的过程。在各利益相关者逐利过程中，如果政策设计不能有效的引导利益相关者推进资源节约和环境保护，单靠政府的命令控制式监管往往难以满足需要。政府要转变职能，就要更多的使用市场经济的监管方式和调控手段，引导中央相关部门、地方各级政府、企业、矿区居民树立生态文明的理念，以适当的利益调配机制使各主体主动促进资源节约和环境保护。

2 生态文明视野下的和谐矿区建设政策机制

改革开放以来，我国通过持续的矿产资源开发整顿规范和整合，确定矿山开发最低规模，提高技术标准、安全生产标准和环境保护标准，坚决打击和取缔私挖滥采行为，使矿山企业“多、小、散”的局面得到明显改变，并建立了矿业权设置方案制度，进一步优化布局，实现整合的常态化。这些工作为矿产资源开发中的资源节约、环境保护和矿区秩序维护奠定了一定的基础。

目前，通过构建资源节约集约的调节机制、生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷协调化解的工作机制来实现和谐矿区建设已经形成共识。前两类机制是人与自然和谐的机制，后两类机制是人与人和谐的机制。人与自然和谐的机制，国土资源及相关部门做了大量的前期工作，奠定了一定的基础。后两类机制关系到人与人的和谐，过去相当一段时间，国土资源部门重点关注的是矿区的矿业开发秩序，需要探索构建。

2.1 统筹完善人与自然和谐的政策机制

在统筹完善人与自然和谐的政策机制中，一方面要转变政府职能，多使用法律手段、技术手段、经济手段，不使用或者少使用行政手段，另一方面要充分利用市场机制，激励利益相关者推进矿产资源开发中人与自然的和谐。

2.1.1 进一步完善资源节约集约的调节机制

第一，通过控制性政策，奠定资源节约集约的基础。通过完善和探索适合不同矿种的矿业权设置方案制度，优化布局，避免一矿多开，大矿小开，完善矿山开发最低规模制度，建立矿产开发准入条件，动态更新矿产资源开发淘汰技术目录，从布局、规模、准入、技术四个方面迫使矿山企业走资源节约集约之路。

第二，通过激励性政策，促进矿产资源开发节约集约与综合利用。通过市场的激励性手段，继续使用补贴制度，在矿产资源综合利用40个示范基地建设工作的基础上，持续推进矿产资源综合利用工作，加强对矿产资源开发综合利用的宣传，利用市场机制，使资源综合利用水平高的企业获得企业上下游客户、矿区群众、政府的广泛认同，从而提升竞争力，获得更好的市场绩效。

2.1.2 完善生态恢复治理的补偿机制

在矿山生态环境恢复治理过程中，也要政府控制性政策和激励性政策向结合。在控制性政策中，要强化矿山地质环境保护与恢复治理方案制度，完善矿山地质环境治理恢复标准规范制度，加大对历史遗留矿山环境问题的投入。在激励性政策中，要完善矿山地质环境治理恢复保证金制度，持续推进“绿色矿山”建设和矿山复绿行动，建立基于代价核算的矿区生态补偿制度，探索建立市场手段治理历史遗留矿山地质环境问题工作机制。

2.2 探索构建人与人和谐的政策机制

2.2.1 构建资源开发利益共享的分配机制

2.2.1.1 完善矿产资源开发利益的初次分配机制

完善矿产资源税费制度，建立基于矿产资源开发投入产出的利益分配机制，充分保障矿产资源的国家所有者权益，科学征收资源补偿费，实现国家所有者权益合理回归，明确矿区居民在矿产资源开发中的相邻权、收益权和发展权，科学余留各类投资人的合理回报空间，杜绝资源开发暴利。

在矿法修改中，明确矿区居民在矿产资源开发中的利益分享权利。应以矿法二次修改为契机，积极借鉴国外通过立法保障矿区居民分享矿产资源开发收益的经验，将矿区居民在矿产资源开发中的收益权写入矿法，以法律的形势固定矿区居民的收益权，为各地持续推进和谐矿区建设提供高阶法律支撑，确保矿区的长治久安。

2.2.1.2 优化矿产资源开发利益的二次分配机制

在控制性政策方面，一是确定将资源税的全部或大部用于改善矿区群众民生问题。目前，资源税的用途尚未确定，各地征收的资源税用途也是五花八门，但很少用于解决矿区民生问题。应该通过行政法规的形势将资源税的用途定位为用于解决矿区的民生问题。由于资源税征收的初衷就是调节矿产资源开发中的差级地租，差级地租就应该用于改善矿区民生，用之于民。二是调整矿业费款的用途。目前，矿业费款大部分都是用于勘查投入、矿产开发管理行政支出、矿山地质环境治理的相关业务，应该明确在矿业费款中切出一块，用于和谐矿区建设，改善民生，促进矿区居民可持续发展。

在激励性政策方面，通过市场机制，鼓励矿山企业承担社会责任，鼓励矿山企业通办非矿产业，使这项非矿资源得到利用，增加村民收入，提供就业机会，促进矿区居民的产业可持续发展。鼓励矿区居民以非矿资源入股矿山企业，鼓励矿区村集体及居民以征地拆迁、补偿提留和集资入股矿山企业，并协商确定入股比例、收益水平、参与方式、保障措施。解决矿山企业承担社会责任支出的成本入账问题，条件成熟后，要为该项支出免去相关税费的征收。

2.2.2 构建矛盾纠纷协调化解的工作机制

矿区矛盾纠纷协调化解至少包含三个层次：一是源头治理，二是事前评估，三是事发应急。从源头治理来讲，矿产资源开发引致的矿地矛盾主要是因为矿产资源开发收益未被矿区居民分享，矿区居民反而承担了环境污染损害。如果能够实现矿产资源开发收益的共享，使矿产资源开发的负外部性内部化，也就是有效治理矿区生态环境，给予矿区生态补偿，就能釜底抽薪，消灭矿产资源开发引致矿地矛盾的利益源头，减少矿区纠纷导火索。因此，做出矿产资源开发中人与自然和谐的制度设计，本身就能最大程度的从源头上消解矿区矛盾纠纷问题。所以，人与自然的和谐是人与人和谐的基础。

从事前评估来说，就是要将生态文明理念融入社会建设之中，落实矿产开发项目社会风险评估制度。从事发应急来说，就是要建立矿区潜在社会风险预警和矿区矛盾纠纷调处机制。如果能够从三个方面，来处理矿区矛盾纠纷，就形成了矿区人与人和谐的制度链，从而保障矿区的持续稳定发展。

3 推进和谐矿区建设的策略选择

2013年中央1号文件将推进和谐矿区建设写入“维护群众合法权益”的内容。因此，和谐矿区建设任务紧迫。要强劲有力的推进和谐矿区建设，需要通过修改矿法，从顶层设计着手，系统推进。但矿法的修改需要经过复杂审慎的程序和较长的时间。要快速有序推进和谐矿区建设，需要在现有政策基础上，由易到难，探索构建推进和谐矿区建设的抓手，并设立时间表。

3.1 统筹国土资源部内部政策，巩固和谐矿区建设的基础

矿政管理部门在矿产开发中人与自然和谐中，做了大量的工作，制订了一系列的矿产资源节约和矿山环境保护的政策，探索形成了一批切实有效的抓手和机制。要充分统筹，以建立生态文明，建设和谐矿区为导向，有力的推进矿区人与自然的和谐。

3.2 调动各方积极性，推进和谐矿区建设

在推进和谐矿区建设的工作中，要借势导力，通过部省联动、部际联动，形成合力。

一是调动地方政府积极性。国土资源部和内蒙古自治区于2012年启动了和谐矿区建设的试点工作。云南、贵州、西藏等地也涌现了一些和谐矿区建设的典型。要充分利用这些基础，总结经验，扩大试点。

二是调动相关部委的积极性。发改委自2008年以来，持续推进资源枯竭型城市转型工作。发改委2012年下发了《关于印发<国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法>的通知》(发改投资〔2012〕2492号)，2013年下发了《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)的通知》(发改办投资〔2013〕428号)，推进重大固定资产投资社会风险评估工作。实际上，近年来，天津、重庆、黑龙江、海南、广西南宁、贵州铜仁多个省市在重大决策前积极开展社会稳定风险评估[8]。大中型规模以上的矿产资源开发是典型的重大固定资产投资项目，开展矿产资源开发项目的社会稳定风险评估对于化解矿区矛盾纠纷具有重要意义。发改委的这项工作对于矿区构建矛盾纠纷化解机制形成重要助力。

国资委2008年出台了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，持续推进国有企业社会责任报告发布制度，落实企业社会责任工作。2012年又出台了《关于成立国资委中央企业社会责任指导委员会的通知》(国资厅发研究〔2012〕49号)。这项工作对于推进矿业企业落实社会责任，构建矿产资源开发利益分配机制具有重要意义。此外，煤炭工业协会近年来也在推进和谐矿区建设。

要和这些相关部门与行业协会联动，尤其是在推进矿产资源开发利益共享的分配机制和矿区矛盾纠纷协调化解的工作机制上，借用合力，形成矿业企业社会责任报告制度和矿区重大固定资产投资社会风险评估制度的抓手，有力推进和谐矿区建设。

三是使用自愿性协议，调动相关行业协会的积极性。自愿协议(Voluntary Agreements)，是指企业承诺“自愿”达到比法律或政策要求水平更高的社会绩效，是一种企业积极承担社会责任行为的表现，是西方发达国家普遍使用的一种高效公共政策工具。目前，煤炭、化学、黄金、砂石协会均开展了和谐矿区建设。可以国资委持续推进国有企业社会责任报告发布制度为契机，推动矿业企业签订自愿性协议，落实企业社会责任。可以由相关行业协会和有积极性的矿业企业签订《和谐矿区建设自愿性协议》，协议可以要求矿业企业发布社会责任报告，并对社会责任履行情况进行监督，按要求完成该协议要求的，授予“和谐矿区建设示范单位”的牌匾。该荣誉将提高企业上下游相关方、政府、矿区居民的认同水平，改善市场绩效，提高竞争力。

3.3 加快立法，促进和谐矿区建设常态化

逐步推进和谐矿区建设四大机制趋于成熟，根据矿法修改推进的时间表，适时将和谐矿区建设的相关内容，写入矿法，尤其是要解决矿产资源开发收益一次分配和二次分配的问题、矿产资源开发项目社会风险评估问题、矿业企业社会责任成本支出入账问题，从根本上解决和谐矿区建设的顶层设计问题，使和谐矿区建设进入常态化。

[1] 马志芹.美国西部矿业的浅层开采及其影响 (1848～1878年)[D].北京：首都师范大学，2007.

[2] Director Natural Resources and Environment Team，ABANDONED MINES Information on the Number of Hardrock Mines，Cost of Clean up，and Value of Financial Assurances Statement of Anu K.Mittal[R].United States Government Accountability Office，2011.

[3] 姚华军，朱清.关于和谐矿区建设的认识和思考[J].中国国土资源经济，2013(1)：1-6.

[4] 卓弘春，余振国，王联军.我国矿山地质环境保护与治理现状及其控制指标体系[C].资源·环境·和谐社会——中国地质矿产经济学会2007年学术年会论文集，2007.

[5] 蔡守秋.调整论——对主流法理学的反思和补充[M].北京：高等教育出版社，2003：9-10.

[6] 黑格尔.法哲学原理[M].北京：商务印书馆，1961：118-121.

[7] 中国国土资源经济研究院资源税费研究组.矿产资源税费制度改革综合研究报告[R].国土资源经济参考，2012.

[8] 多省市在重大决策前积极开展社会稳定风险评估[EB/OL]http://www.gov.cn/jrzg/2011-03/01/content_1814053.htm.