海峡两岸在南海海域开展油气资源勘探开发合作的思考

石 乔，岳鹏升

（中国矿业联合会，北京100013）

1 概述

台湾海峡两岸石油开发史均较长。中华首口石油开发井为1878年8月完钻的台湾苗栗县公馆乡出矿坑后龙溪村钻井，大陆延长首口油井投产于1907年。限于地质、经济等因素，目前两岸油气供应对外依存度高。大陆因几十年经济持续高速发展，本土油气供、需缺口逐年加大，2013年原油进口约2．6亿t，石油对外依存度接近60%。台湾原油近99%依赖进口。台湾原油进口的大部、大陆原油进口的部分须经南海、马六甲海峡。确保能源安全是两岸相同的课题。两岸油气资源勘探开发合作是时代使然，确有必要。

近年海峡两岸经济合作总体令人鼓舞。2010年6月29日，两岸签署了《海峡两岸经济合作架构协议》（Economic Cooperation Framework Agreement，即ECFA）。其目标是“加强和增进双方之间经济、贸易和投资合作”等。石油勘探开发是经济活动的重要组成部分，是经济合作的重要领域。目前两岸海上油气资源开发潜力巨大，大陆陆上常规、非常规油气勘探开发仍有很大潜力。油气资源开发合作是两岸管理层对接的重要内容之一，是经济发展所需。

台湾中油公司1946年创建于上海，时称为“中国石油股份有限公司（Chinese Petroleum Corp．，CPC）”，隶属于“行政院资源委员会”，2007年2月第550次董事会通过更名为台湾中油股份有限公司（CPC Corporation Taiwan）。大陆专业于油气资源勘探开发且可对外合作的企业为中国石油（CNPC）、中 国 石 化 （SINOPEC）、中 国 海 油（CNOOC）等。大陆几十年的改革开放政策成效显著。几乎所有的世界级石油“巨头”均程度不同地参与了大陆海上、陆上油气资源勘探开发及大陆页岩气勘探开发。中油股份（CPC，Taiwan）于1994年与中国海油（CNOOC）有过油气勘探合作的尝试，2008年底，中油公司又与中国海油在北京签订了多项合作协议。两岸油气相关合作成果显著［1－5］。但总体而言，两岸石油业界间的合作与两岸民众所期盼而言差强人意，亟需努力。

台湾海峡两岸有关南海主权立场基本一致。南海是中国的固有领海，其油气资源属于所有中国人。两岸在南海问题上有着共同利益。因而两岸在南海地区加强油气资源勘探开发合作，就各自经济发展而言十分必要。只要能够妥善回避、解决政治歧见，基于多年来两岸经济合作的实践以及近年来合作的不断加深，两岸在南海油气开发合作也是可行的。只要建立可操作性的合作机制，两岸油气开发合作也是企业所必需的。

2 南海合作的地缘政治背景及意义

南海具有重要的油气资源意义。南海为一发育于活动大陆边缘背景［6］上的拉张裂陷海，生物礁岛（群）发育，油气资源丰富，总计原油地质储量约为220亿t，天然气地质储量约为15万亿m3，约70%的油气地质储量赋存于大于500m的深水区。目前世界海洋油气资源勘探开发已经延伸到超过5000m深水，所以南海潜在资源价值或仍将不断加大。海峡两岸均对南海等有着相同或相近的主张，两岸在南海油气资源合作的基础坚实。

南海具有重要的地缘政治意义。南海沟通太平洋与印度洋以及波斯湾，自然地理位置重要。周边国家除中国外均属于东盟。地缘政治问题是目前两岸在南海的油气资源勘探开发所面临的困难之一。

今年来南海主权纠纷持续升温，有关国家却加速开采油气资源。在以往，无论是中国1947年的“十一段线”还是此后的“九段线”，相邻的菲律宾、北越等均无官方异议。1950～1970年代，越南（北越）外交部的历次声明以及其教科书、地图等，都明确表示南沙、西沙等群岛属于中国。但在近来，1968年联合国“亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会”发布《对南海海域、南沙群岛东部和南部海域油气资源勘查报告》公布后［3］，菲、越等“主权”索求声渐高，直至疯狂侵占中国岛礁。1970年代南越政府开发了胡志明（西贡）市东南方海域的白虎油田，此后越、菲等油气开发活动一再加速。1990年代末，周边国家就已经在南沙海域钻井约2000口，2013年年产石油约1．9亿t，产天然气约2000亿m3。南海每年被开采的石油超过5000万t，且逐年加速。

就南海油气资源开发而言，越南是最大获利者。越南在南海占据29个岛礁，所开采出的原油、天然气甚至滑稽地出口到中国。而中越关系几十年的微妙演进则使矛盾时而平静时而激化，中方承受着诸如“同志加兄弟”、夜莺（白龙尾）岛秘密出让、越南公开叫板等难言的苦涩。最近中国海洋石油“981”钻井平台进入西沙海域进行钻探，引发越南方面的强烈反弹。981钻井平台距离中建岛仅17海里，亦在中国的九段线领海之内。981钻井平台的就位施钻，表明中国在南海相关区域的实际控制。菲律宾是美国的盟友，近来在南海军事活动频繁，挑衅意味浓厚。菲律宾1976年曾在礼乐滩（我国称为东坡礁）附近钻探Sampaguita1井，井深11000ft，1978年又在该区钻探了一口干井。礼乐滩属于中国南海海台区，而与菲律宾陆架隔有海槽。2009年，菲律宾等南海主权索求国采取通过“领海基线法案”与登岛“宣示主权”等行动。2012年，菲律宾曾在中国海域内进行全球性石油勘探开发招标，但结果流产。2014年5月9日，菲律宾能源部宣布在南海的11个区块进行石油勘探招标，其中7个区块位于我国礼乐滩海域。最近，菲又在中国海域内进行招标。

海峡两岸近几年重视了南海权益的博弈。进入21世纪后，中国大陆以内部立法形式强化对南海主权的宣示；组建、壮大了海监、渔政队伍，以便能全天候、持续地维权巡航。诚然，多年来在确保主权的前提下，中方大度地加大了与越南、菲律宾等在南海地区的油气资源地质调查合作。2002年，大陆和东盟共同签署了《南海各方行为宣言》，为维护南海地区的和平与稳定、促进在南海开展务实合作奠定了重要的政治基础。2005年3月，中国大陆、菲律宾和越南的三家石油公司在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。按照协定，三方将在面积14．3万平方公里的协议区内开展石油地质调查。这是落实《南海各方行为宣言》的重要举措。2013年3月越南总理阮晋勇访华，签署了“关于指导解决中越海上问题的额基本原则协议”，同意设立解决南海争议的热线。2013年10月，中国总理李克强访问河内，双方达成了成立“中越海上共同开发磋商工作组”等共识，但上述努力进展不太乐观，更难言突破。目前中越海上对峙则是与“共同开发的磋商机制”渐行渐远。2014年5月21日，越南副总理、总理几乎同时分别访问了日本、菲律宾，阮晋勇在马尼拉声称将如同菲一样以（国际）法律手段捍卫其南海“主权”，将南海问题推向国际。中国“九段线”的形成有着数千年历史的厚重沉淀，目前的法律、规定不可能溯往去约束持续几千年前的即成史。就南海整体态势而言，中越、中菲之间的矛盾将日趋尖锐。

台湾地区近年南海政策主要体现在两份重要的文件之中，其一为1993年颁布的《南海政策纲领》，其二为2001年颁布的《海洋白皮书》。两份文件均首先强调合作开发海洋资源，其次是主张南海岛屿已有的主权，但对于源自海峡两岸分割之前而至今的中国在南海的历史性领海并未述及。

大国博弈是应对南海资源开发等的关键。中国在南海的油气资源开发不得不考虑美国因素。美国官方虽多次表示其对于南海争议不持立场，但态度逐渐变化。近年来美国基于其全球及亚太战略，日益重视南海问题，不断调整其对南海争端的立场。近代以来，美国一直承认南海主权属于中国。美国、西班牙间1898年签订的《巴黎条约》（Treaty of Paris（1898））和1900年签订的《华盛顿条约》（Treaty of Washington（1900））曾规定了菲律宾的领土范围，明确其不包括南沙群岛。美国认为南海属于中国。1951年《旧金山对日和约》（SFPT－San Francisco Treaty of Peace with Japan）确认包括南沙群岛在内的南海诸岛归属于中国，《开罗宣言》（Cairo Declaration of 1943）、《波茨坦公告》（the Potsdam Proclamation 1945）明确表示南海属于中国。1963年美国出版的《威尔德麦克各国百科全书》（Mr．Wilder Mike Encyclopedia）也表明南海为中国领海。

1970～1990年代，美国对南海问题的态度明显变化。1974年1月21日，美国国务院发言人约翰·金针对中国与南越在西沙群岛发生军事冲突时表示，美国对都自称对这些岛屿拥有主权的彼此双方不持任何立场。1988年，中越（越共已取得政权）在南沙军事冲突后不久，美国助理国务卿斯顿·西格尔亦称美国不对此冲突表态，不支持任何一方。美国此期对南海争端立场主要是基于其全球战略考虑。由于当时因对应对苏联灼灼逼人的全球扩张需要中国的支持，美国“对南海主权属于中国”不持异议。随着《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）1994年正式生效以及中国的区域性影响力上升，美国的南海政策由“不介入”逐渐转为“介入但不陷入”。1995年1～5月间，发生了美济礁事件。1995年2月，美国国防部发表《东亚战略报告》（The United States Security Strategy for the East Asia－Pacific Region）表示，美国将继续承担在亚太地区的安全义务。1995年5月美国国务院发布报告认为：美国对南海主权争端各方观点不持任何观点，南沙群岛问题应以和平手段解决，反对以武力手段解决此争端。美国称南海“航行自由”对亚太包括美国在内的和平与繁荣十分必要，不排除必要时的军事护航。1996年8月，美国和平研究所发表了《南中国海争端：预防外 交 前 瞻》（The South China Sea Dispute：Prospects for Preventive Diplomacy），主张美国在南海应坚持“中立”，但要有所作为，保持美国海军在南海的常态存在，以便能对任何争端方单方面使用武力的行为予以威慑。1998年11月，美国防部发表《美国东亚太平洋地区安全战略》（THE UNITED STATES SECURITY STRATEGY FOR THE EAST ASIA－PACIFIC REGION 1998），全方位论述了美国在该地区的安全战略。1998年末，美国与菲律宾签订了《部队访问协议》，1999年5月，菲律宾国会批准了该协议，向美舰开放菲苏比克海军基地和马尼拉港口。

近几年，美国在南海的军事介入更加公开、大胆。2001年“9·11”恐怖事件后，美国的全球战略重点速调整为“反恐”，曾一度降低了其有关南海问题的调门。奥巴马总统上台后，出于亚太战略需要，再次强化了美国的南海政策。在军事层面，2002年1月起，美国部署600多名美士兵到菲律宾棉兰老岛参与训练甚或实战，并先后与东盟国家的军方高层晤谈。在政治层面，美国积极介入“东盟地区论坛”，支持各国就南沙问题向中国施压。

2009年3月，中美在南海发生“无瑕”号事件（The Impeccable Incident）。2009年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在曼谷再次明确提出“重返亚太”战略。2009年6月第16届东盟地区论坛上，希拉里代表美政府签订了加入《东南亚友好合作条约》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia，TAC））的文件。2010年7月，希拉里在河内发表关于南海争端的声明，重申了1995年的《美国的南沙群岛与南海政策》，进而对美在南海“国家利益”进行了拓展，指出不局限于航行自由。在2012年6月3日新加坡香格里拉对话会（SLD）（亚洲安全峰会）上，美防长帕内塔又明确提出了“亚太再平衡战略”［7］。2012年8月3日，美国国务院就南海问题发表声明，重申美国在领土争端中“不选边站队”，但公开批评中国三沙建市之举。2013年5月31日，美国再次确认对美菲共同防御条约的承诺。2013年6月27日，美国和菲律宾开始在南中国海举行代号“克拉2013”的联合军演。2014年，美菲又在南海进行了规模更为扩大的军演。此间对于南海争端问题，美国仍沿袭了之前的中立立场。但美国明显强化了从具体军事层面关注南海问题，且发力渐强。2013年6月7～9日（北京时间），习近平访美，在6月8日中美峰会上，双方就建立新型大国关系达成共识，承诺要加强合作、不搞对抗。习近平向奥巴马阐明了中国在南海问题的立场。在南海问题上中美如果能落实两国元首最近达成的构建新型大国关系的共识，南海将可能成为和平、合作之海。

中国大陆有关南海争端的综合成本目前商尚难精确估计。南海问题的解决面临诸多障碍：在行动上，表现为某些国家对南海岛礁海盗式的占有及掠夺式的油气开发；在主权主张上，某些国家得寸进尺，毫无信用可言，毫无顾忌地扩大自己的声索范围；在地缘因素上，表现为局外的大国日益深层次地卷入。就中华民族整体利益而言，海峡两岸的不合作、敌对或息事宁人、跳出圈外等之举也是中国人应对南海争端的短板。

地缘政治因素导致了两岸在南海合作开发油气资源的困难，也折射出复杂性。台湾与美国、菲律宾等具有特殊的关系。台湾属于美国在远东地区的“伙伴”之一，是美国打造的西太平洋协防体系（“岛链防线”）节点之一。在美国面前，台湾与菲律宾几乎处于同等的战略地位。2013年5月9日发生的菲律宾海警枪杀台湾“廣大興28”号船老大事件，几乎导致台湾与菲律宾的军事冲突，最后以菲道歉、赔偿了事，美国在此事件上的“冷处理”、劝和至为关键。事实上，台湾的中油公司与大陆的相关石油公司在南海开展油气勘探开发合作几无障碍，可以各自在所影响的范围内进行油气勘探开发，也可以财团法人在目前的大陆海域进行勘探开发。两岸一道合作开发南海海域油气资源，将对美国、菲律宾等形成一定的牵制。美国不愿看到台湾海峡两岸在南海、东海等尤其是油气资源勘探开中的默契合作。如果台湾海峡两岸在南海、东海海域联合进行油气资源勘探开发，将使得该区域的地缘政治博弈朝向有利于全体中国人的一侧倾斜。

3 两岸南海海域油气资源勘探开发合作的法律及实施基础

大陆的相关法律是两岸开展南海油气资源开发合作的基础。1982年以来，中国大陆陆续颁布实施了一系列与油气资源勘探开发管理等相关的法律，包括《矿产资源法》、《环境保护法》等。为确保上述相关法律的有效实施，大陆还发布实施了相应配套的法规和规章。更为重要的是，中国海油（CNOOC）被授权可对外实施油气资源勘探开发合作。

两岸在南海油气合作是在共同民族利益上的自主开发。目前两岸在争议海域几无实质性开发，更无合作。与周边国家相比，我们在南海开发已经远远落后。除了技术层面、地理位置和地缘政治等客观原因，两岸开发策略上的保守也是重要原因。因此，摈弃传统思维，加大两岸石油企业间合作，以开放的姿态选择和吸引民企进入南海地区，鼓励竞争，降低海上油气开发成本，是迅速进入南海领域商业开发的有效途径。

海上油气资源开发需要高投入，应鼓励多种资本金流入南海油气资源开发。首先，积极引导民间力量介入，创新油气开发资本机制，鼓励有能力的民营企业开发南海油气资源。民间资本将对石油行业发展发挥很大的推动作用，大陆改革开放几十年，民间资本空前壮大，一些优秀的民营企业成为我国石油石化产业的重要补充力量。其次，除地质因素外，南海的地缘政治问题也是油气开发的风险因素。民间介入南海油气资源开发是未来重要的操作手段，而随着中国民间大量进入南海一带活动，国内外各类相关机构应积极跟进，介入南海的民间事务，更容易地切入争议地区。进而，加强海防力量、保护公民权益、保护商业活动也将成为军事建设的重点，也能得到国际社会的理解和认同。

两岸在南海资源的开发层面利益一致，具有很大的互补性。台湾控制的太平岛是南沙群岛地理位置、自然条件优越，有淡水资源、码头和机场等，是开发南沙群岛的最佳前沿。而且太平岛距离三沙市仅410海里。两岸现有的物质条件、科技研发水平等是南海油气资源开发的客观基础。未来要加强与台湾的两岸合作，求同存异，共同解决南海问题。在经济全球化和区域一体化日益加剧的背景下，海峡两岸如果能克服障碍，齐心协力，推进两岸在南海资源开发的合作，必定能够发挥各自优势，从而使两岸经济发展过程中的资源瓶颈问题得到顺利解决，最终实现两岸经济的共同繁荣。

加强国际合作是南海油气资源开发的地缘政治条件，两岸可引入有利的国际开发力量。从20世纪70年代开始，南海周边国家竞相把南沙海域油气开采权对外开放招标，两百多家西方公司进入南海深水海域合作钻探，其中一部分已经进入中国九段线海疆以内。南海各国通过拉西方强国“入伙”，不仅攫取巨大的经济利益，还制造自身与西方大国形成利益共同体的局面，从而为自己非法开发利用中国的油气资源拉来外界帮手和幕后撑腰者。南海问题已经由中国与部分东盟国家间的双边争议逐渐演变为中国与争端当事国、利益攸关方之间的“多方博弈”。

两岸可借鉴一些国家的做法，积极引进国内、外有利因素介入南海开发，以加强我国对南海的实际控制。其一，可将一些岛屿长期出租给国内民间力量或有利的国际力量经营；其二，借助于世界通行的海上油气资源开发模式，引进有利的国际开发主体尤其是要处理好与美国的关系。海洋油气资源开发本质上是经济行为，然而这一问题涉及两岸与周边国家的海洋权益争端，需要更多地考虑多方的政治利益和长远战略利益，应在充分协商的基础上积极寻求“共赢”方案。台湾则可利用与美国、菲律宾等特殊关系，推动两岸实质性的油气资源合作开发。

4 两岸合作开发南海油气资源的实施分析

1）在管理层面，两岸可建立定期地磋商机制。两岸或由相关部门或由其代理机构出面定期会晤，适时签署正式文件，及时解决合作勘探开发所面临的各种问题，扫清目前的有关体制障碍，对共同开发的海域实施共同管理，对具体勘探开发实施联合监督。

2）在投资主体层面，以互信互敬为前提，可建立由两岸乃至全球聘任的合格雇员参与的财团法人进行合作规划、投资南海，对两岸共同的民族利益负责。

3）在资本金运作层面，两岸可设立投资基金，加大科研和基础建设投入，激励两岸乃至更广泛的民间资本参与，可发行多种形式的债券以募集资金，亦可在全球范围内招募有资质的资本金管理者加强资本运作。

4）在油气资源勘探开发技术层面，大陆经过几十年的发展，在地质研究、地震测量、储层开发等领域已具备明显的优势；台湾在深海地球物理探测、计算机技术应用等领域也已经达到世界领先水平。两岸可发挥各自优势，结合科研机构、大学等研究力量，形成合力，促进科技成果的快速转化。无论在海上、陆上，两岸可以在方式、内容、深度和广度等多层次、广角度地推进油气资源开发合作，将有利于东亚、东南亚地缘政治朝向中华民族一侧倾斜。两岸的油气资源勘探开发合作之意义远超越于一般的经济合作。

5）在合作方式上，台湾中油公司等可以其独立法人更灵活地与大陆企业合作，或独立地勘探开发。在参与大陆海上、陆上油气资源勘探开发中，台湾中油等也可以在境外合适的地区、国家（如毛里求斯共和国等）设立合资或独资公司，以新设立的境外公司参与大陆海上、陆上的油气资源勘探开发。也可以两岸成立合作公司，或两岸与世界石油巨头联合成立公司。

6）在合作内容上，台湾企业应更积极地介入。台湾中油公司等可以企业身份探求独自申请海上区块或以合作者方式介入南海油气开发。中油公司等也可以通过独资在其他地区设立的独资公司参加南海勘探开发；也可以以资本金形式投入南海开发；也可以与大陆相关资质企业成立新的合作公司介入南海开发。当然，中油公司等也可以参与大陆陆上的常规、非常规油气资源勘探开发。

5 建议

从长远看，海峡两岸的相互妥协在未来是必要的，也更需要政治智慧。从现实看，两岸协同行动也是急迫的。

1）在沟通、协调层面，应建立两岸可沟通、合作的海洋事务高层协调机制，统筹南海事务，实施特定海域的综合管理。

2）在战略规划层面，应尽快制定出符合两岸利益的特定海域的海洋发展专项战略规划，完善海洋主体功能区规划，统一指导相关海洋事业发展和科学用海。

3）在政策设计层面，要以优惠政策支持相关企业在南海开展油气资源勘探、开发。积极支持海洋石油981等深水钻井平台在南海的勘探等工作。可依托西沙永兴岛、南沙美济礁及太平岛等建设两岸民用补给基地。

4）完善法规，整合力量，维护海洋资源开发权益，实现维权与维稳的高度统一。要逐步建立与国际公约对接的海洋法律体系。要加强海上维权执法能力建设。应适时设立“南海油气开发试验区”，推动南海两岸油气开发合作的实施。

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