京津冀协同发展战略背景下引滦水源保护工作思路初探

冯思军

（1.天津市引滦水源保护领导小组办公室，300074，天津；2.天津市水务局引滦水源保护办公室，300074，天津；3.天津市水利科学研究院，300061，天津）

天津依水傍海,素有“九河下梢”之称。20世纪80年代初,由于遭遇多年严重干旱，经济社会发展速度不断加快等因素，天津用水陷于严重困境，甚至拟定了工业分批停产和疏散城市人口的应急方案。为了解决天津的用水困境，在中央的大力支持下，我国第一个大型跨流域调水工程引滦入津工程于1982年5月1日正式开工,次年9月11日建成通水。30多年来，引滦入津工程累计向天津市供水225亿m3，保障了天津经济社会的发展用水，为天津全面建成国际港口城市、北方经济中心和生态城市发挥了极为重要的保障作用。引滦入津工程已成为1 400万天津人民生存发展的重要“生命线”。

一、引滦水源保护工作形势分析

天津地处海河流域，水资源贫乏，近年流域水资源总量不足和过度开发对整个京津冀经济圈的可持续发展造成了新的影响，引滦入津工程在保障天津发展的同时，对上游河北省水源区的影响复杂而深远。在生态环境方面，长时间、大规模的调水，改变了水源区的水资源分布态势，使得调水区河道下泄水量严重不足，水环境容量减少，进而影响了水生生物的生长和环境改变；在社会经济方面，调水对种植、水产甚至工商业的发展都产生了深远的影响，制约了当地经济社会发展。可以说，上游河北省水源区为保障天津的发展，在长期调水过程中牺牲了自身的发展机遇，作出了巨大的贡献。但是，由于上游水源地的保护必然限制了经济发展，民生和社会稳定问题突出，水源区人民在“保护”和“发展”的选择上日益偏向后者。加之，京津冀三地经济发展的巨大差距，使河北省发展的愿望日益迫切，相关产业发展有抬头加速之势，对水源区水质造成了比较严重的影响，水源污染日趋严重，对下游城市供水安全形成了威胁，上下游均陷入两难选择。

30多年来，津冀两省（直辖市）和国家有关部委共同在引滦水源保护问题上多层次、全方位地开展了协作与交流，付出了巨大努力，水源地保护取得了一定成效，但是面对当前严峻的经济社会发展竞争，引滦水源保护工作陷入难以推动、举步维艰的境地。20世纪80年代成立的部际协调机构也早已名存实亡，而现在无论流域机构还是津冀的协调机构在推动引滦水源地保护工作方面难以发挥更大作用。

2013年12月27日，李克强总理调研天津，专门就引滦水源保护工作作出重要指示，对划定潘家口水库、大黑汀水库水源保护区，取消网箱养鱼和建立生态补偿机制等作出了分工。2014年2月26日，习近平总书记在专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调，京津冀地缘接近、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚。要实现京津冀协同发展，需要创新驱动，探索完善城市群布局形态和生态文明建设的有效途径，实现京津冀优势互补，促进环渤海经济区和北方腹地的共同发展，区域内各方立足各自比较优势和区域优势，相互补充、合作共赢。习近平总书记强调要把张（家口）承（德）地区打造成京津的水源地。在京津冀协同发展重要国家战略背景下，引滦水源保护工作迎来了实质性推动的宝贵契机。

二、目前引滦水源保护工作思路

30多年来水利部、环保部和津冀两省（直辖市）在保护引滦水源方面采取了一系列具体措施，投资巨大，成效明显。总体上，目前引滦水源保护工作思路可概括为：部委指导、流域牵头、两省协调；由单一污染源治理向流域系统治理转变；以发展民生、保护水源、建设水生态文明为原则。

当前，上游的潘家口水库、大黑汀水库和下游的于桥水库水质污染问题主要是富营养化造成城市饮用水水源供水安全难以保障。而湖库富营养化治理一般采取控源、生态修复和流域管理相结合的方法。控源主要是削减流域中各种外源负荷以及沉积物释放产生的内源负荷；生态修复主要指人工修复因富营养化影响而受损的水体生态系统；流域管理主要指通过管理手段促使控源、生态修复发挥效益。着力开展全国水源地安全保障达标建设，着力解决矛盾突出的水源地污染问题，有关各方做了大量工作。

①部委加强指导，推动水源保护。水利部、环保部多次就引来水源保护工作开展深入调研，组织水利部海河流域委员会 （以下简称海委）和津冀两省 （直辖市）研究水源保护对策。水利部近期总体指导思路是以潘大水库水源地保护综合治理工程实施、库区网箱养鱼清理和建立跨省市水源地生态补偿机制 “两项工作、一个机制”为突破口，加快推进潘大水库水源地保护，安排海委牵头，在津冀两省（直辖市）方案基础上，提出落实“两项工作、一个机制”的总体方案。

②流域机构加强流域管理与协调。海委认真落实水利部指导意见，编制了水源地保护规划和实施方案并推动实施；编制了潘大水库饮用水水源保护区划分方案；与津冀两省（直辖市）开展引滦水资源保护联防联查工作；提出恢复引滦水资源保护领导小组意见；编制了《引滦水资源保护条例草案》；组织推动实施全国重要水源地安全保障达标建设工作等。

③津冀两省（直辖市）加强水源地治理与合作。河北省滦河上游地区在加强生态文明建设、建立健全水污染防治政策机制、构建治理项目支撑体系、严格环境准入、推进工业污染治理和城市环境基础设施建设、加强污染治理设施的运行管理、实施农村环境综合整治等方面做了大量卓有成效的工作。据有关资料显示，近20多年来，承德市累计投入358.9亿元，禁上项目2 000多个，取缔各类污染企业1 400多家，实施京津风沙源治理、退耕还林、水土流失治理、节水工程、中小河流治理；承德市开展了滦河流域入河排污口专项监察行动，查处违法案件，为保护引滦水源发挥了积极作用。近期，河北省人民政府批复了河北省水利厅编制的《滦河水源保护工作方案》，明确了制定滦河流域水源保护规划和编制潘大水库网箱养鱼清理方案等内容。

天津市连续多年向全国人大和政协提交保护引滦水源的建议和提案。采取工程措施和非工程措施加强引滦水源保护工作。一是2002年颁布实施了《天津市引滦水源污染防治管理条例》。二是实施引滦水源保护工程建设。2002—2007年，投资24亿元实施引滦水源保护工程，新建34.14 km州河暗渠工程，对于桥水库以下实施了封闭管理。安排了水库周边水土保护工程，彻底清除了于桥库区网箱养鱼。三是实施于桥水库周边污染源治理工程。2009—2012年，投资3亿元实施于桥水库周边污染源治理，有效削减了于桥水库周边面源污染。四是依托津冀备忘录和框架协议，市政府自2009年起每年安排2 000万元，2011年调整为 3 000万元，至今已投资1亿元重点支持河北省承德市和唐山市引滦水源保护项目建设，带动上游投入9亿元加强水源保护。天津市水务局与遵化市人民政府签订了引滦水源保护战略合作协议。五是六大举措标本兼治，全力保护引滦水源。2013年第7次市长办公会研究加强引滦水源保护工作，提出了实施库区移民搬迁、调整种植结构、开展养殖技术改造、建立生态补偿机制、加强预警监测执法，以及实行库区22 m高程线以下区域全封闭等6项具体措施，并成立由常务副市长任组长、副市长任副组长的引滦水源保护工作领导小组。六是组织市农委、市经信委、市妇联赴河北省承德市、唐山市等地区调研，编制了扶持潘家口、大黑汀水库周边地区产业发展政策方案，方案计划通过三年的帮扶能初步有效调整上游地区产业结构，改善民生；方案旨在通过积极帮扶河北省上游困难地区民生发展，有效促进引滦水源保护工作。在环保部、财政部牵头指导下编制引滦流域跨界生态补偿方案。

总结近年引滦水源保护各部委、流域机构和津冀两省（直辖市）所采取的措施，近期治理模式是：以水源保护为中心，以点线面综合治理为手段，构筑生态修复、生态治理、生态保护三道防线，建设生态清洁小流域；采取的治理措施主要以流域治理工程措施为主，强化管理能力建设。

实践证明，近年引滦水源保护工作已取得明显成效，但存在的问题也十分突出。流域综合管理和协调能力缺乏法律强制力的约束，往往难以有效推动工作落实，水源地保护仍未真正落到流域综合管理层面上；水源地保护工作缺乏高层次组织协调机构，仅靠省级行政部门组织协调难度很大；饮用水水源地水质监测项目和监测时间的安排与普通水源几乎没有差异，没有开展饮用水水源地水质对人体危害物质的监测；水源地保护国家投入资金少，地方整合社会资金投入不足，开展水源保护工作困难重重；潘家口水库、大黑汀水库作为重要饮用水水源地，其保护区不划定，水源保护将永远得不到根本保障；潘、大水库养鱼网箱清理工作困难重重；引滦流域跨界生态补偿难度很大，仍然没有实质性进展；水源保护职责不清，水利与环保部门都有保护责任，甚至部门内部机构之间也存在多部门交叉保护，导致最终没有责任主体，等等。

三、京津冀协调发展战略下引滦水源保护之利弊

1.有利条件

一是京津冀河流水系一脉相承，水问题基本相似。海河流域多年平均降水量535 mm，是我国东部降水最少的地区，属于严重资源性缺水地区。由于地理分布、气候特征、流域水系的同一性，京津冀地区均面临着水资源紧缺、水体污染、地下水超采及地面沉降等水问题，迫切需要共同采取行动加以解决。

二是区域经济较为发达，为解决水问题提供了经济基础。2013年，京津冀地区生产总值达62 172亿元，占全国的10.9%。京津冀已经成为继长三角、珠三角之后，第三个最具活力的城市群。经济社会的快速发展，既对提高水安全保障能力、改善水生态环境提出了迫切要求，又为尽早解决水问题创造了经济条件。

三是京津冀一体化加快推进，为统筹解决水资源问题提供了重要机遇。在京津冀协同发展工作座谈会上，习近平总书记明确提出 “实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略”。目前国家发改委正在编制京津冀一体化发展规划，为统筹解决包括资源环境在内的重大问题创造了历史机遇。

四是南水北调中线一期工程即将通水，为协调解决区域水资源问题创造了有利条件。南水北调中线一期工程计划2014年汛后通水，多年平均年调水量95亿m3，其中河北省34.7亿 m3，北京市 12.4亿 m3，天津市10.2亿m3。通过当地水、引滦水、引黄水、引江水和非常规水等多种水源的优化配置，将有效缓解京津冀水资源短缺问题，改善水生态环境。

2.不利因素

一是京津冀水生态环境空间十分有限。未来一个时期，京津冀三地水资源需求量都将有较大增长，南水北调中线一期工程通水后依然摆脱不了缺水的状况。根据三省 （直辖市）水利（务）发展“十二五“规划，到 2015年南水北调通水后，北京市缺水1.9亿m3；天津市农业用水缺口达3.54亿m3，生态用水不能保障；河北省缺水27亿m3。今后一个时期，随着区域人口进一步增长，生活污水排放量将有所增加；河北省还处于重工业化阶段，在一段时期内工业污水排放量还将持续增加；区域内化肥、农药、畜禽养殖等产生的面源污染也十分严重。这都对区域水资源环境承载能力产生巨大压力。

二是区域经济社会发展不平衡。相较京津两市来说，河北经济发展相对滞后，2013年天津、北京两市的人均GDP高居全国前两位，而河北省仅列第16位，低于全国平均水平。受经济社会发展水平的制约，河北省水利发展也较滞后。要实现区域水利协同发展，需要有相应的财力支持，河北省土地面积大，水利建设任务十分繁重，仅凭京津两市支持，难以实现区域防洪、水资源保护、水污染防治等工作的同步开展。

三是缺乏强有力的协调协商机制。河北省张家口、承德等上游地区要求加快发展和处于下游的北京、天津两市要求保护水源的矛盾更加尖锐。由于缺乏强有力的跨区域协调协商机制，地方政府往往各自为政，更多是考虑自身的问题，难以形成合力。虽然京津冀在水资源领域已经开展过一些合作，但总的来说，这些合作还存在局限性，甚至停留在个别部门之间或个别项目上，缺乏长远目标和总体规划，削弱了实施效果。

四是缺乏协同发展的长效机制。近年，京津冀各地政府积极探索实践水资源保护合作机制，已经初步形成一些制度和政策安排，并取得了积极成效。但是，由于国家层面政策法规缺失，目前京津对河北省的补偿形式主要有项目支持、专项资金、对口帮扶等，各方之间责权关系不对等，协作得也不充分，难以满足河北省水生态环境保护的要求。

四、京津冀协调发展战略下引滦水源保护工作建议

京津冀协同发展战略背景下引滦水源保护工作新思路需要重新总结，探索国家层面平衡区域差异化发展，以强化流域综合管理为抓手，以加大国家、地方和市场投资为保障，建立有效协调工作机制和跨境生态补偿机制，区域联动、共建共享，实现京津冀地区水源真正有效保护。开展的流域水源地综合治理模式应逐步建立，强化饮用水水源地安全保障达标能力建设，切实提高饮用水水源地风险防控能力。

1.工作重点

一是开展水源保护区共建。推进京津冀水源涵养区建设，协调北京市、河北省完善燕山山地丘陵水源涵养生态维护区建设，在天津市境内的蓟北山地丘陵区保护与建设水源涵养林，建设清洁型小流域，加强采矿迹地生态和景观恢复，综合治理荒山荒坡及沟壑。加强引滦水源保护，与流域机构和河北省共同推动潘家口、大黑汀水库的引滦水源地保护区和引滦入津黎河输水河道保护区的划定工作，开展于桥水库主要入库河流——沙河、淋河汇流区域的污染治理，确保引滦输水水质。

二是推进区域水污染联防联治。以水功能区规划、重点流域水污染防治规划、海河流域水资源综合规划等为依据，明确京津冀区域内水质及生态水量目标，合理制定河流纳污总量控制方案、生态流量控制方案、水生态修复治理方案，提出分年度实施计划，协同治理，建立河流生态廊道。构建突发性水污染事件应急体系，全面提高海河流域应对突发性水污染事件的能力。

三是强化流域综合管理。尽早对流域综合管理立法，从流域角度统一规划保护水资源。

2.保障措施

一是推动建立高层次跨界水源保护协调机制。建立国家发展改革、水利、环境保护等有关部委和两市一省政府参加的省部际联席会议，组织开展京津冀水源协调保护有关规划编制、跨界水质标准制订等工作，协调解决跨界水资源利用、水生态环境保护、水污染防治、地下水压采等重大问题和跨省市重大水纠纷，加强对各省市规划落实情况的监督考核，促进区域水资源的可持续利用。

二是推动建立跨省生态补偿机制。延长引滦水源保护工程专项资金，加大对水源地对口帮扶等。争取国家有关部门建立国家及天津、河北三方水资源补偿机制，将津冀作为滦河流域跨界水生态补偿试点区域。

三是推动引滦水源保护三大难点写入京津冀协同发展战略。目前引滦水源保护面临的三个主要难点是潘家口、大黑汀水库水源地保护区划定、网箱养鱼清理和生态补偿机制建立。这三个难点问题是一个有机整体，相互联系，难以分割。以往各部委、省市及地方解决这三个问题所采取的措施基本都是从各自最易入手的方面开展工作，多以工程措施为主，都是单打一的工作方式，无法真正解决问题。在京津冀协同发展战略背景下，建议国家有关部门把一揽子解决这三个难点问题写入京津冀协同发展规划，以国家层面牵头组织推动落实，真正保护好引滦水源地，造福上下游、左右岸。

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