煤城发展要谨防“逆城市化”

文/李景祥

煤城发展要谨防“逆城市化”

文/李景祥

煤炭城市属于资源型城市的一种，黑龙江省十三个地市中有七座资源型城市，其中四座煤城，占资源型城市的57%，占地市级城市总数的30%。煤炭城市由于资源的不可再生性，煤炭产业兴衰的周期性、特殊性等原因，在实施新型城镇化的过程中，遇到与一般城市不同的难点、热点和重点等问题，其中逆城市化的问题尤为突出。落实党的十八大以及中央新型城镇化会议精神，加快煤炭城市新型城镇化的发展步伐，就必须特别注重解决“逆城市化”的问题，以提升人的城镇化的质量。

所谓“逆城市化”，就是和新型城镇化相悖的现象和问题。煤炭城市的“逆城市化”也可以叫做“去城市化”，这是由于煤炭资源枯竭、煤炭产业衰落、煤炭企业破产重组或煤矿报废，给已经解决了城市户籍的农民矿工带来的一系列生存和发展难题。例如就业难、子女入学难、看病难、饮水难、出行难等等。从而出现了人口大量外迁、外出就业或为子女求学创业而不得不大迁徙的情景，使这些工矿型小城镇出现了经济萧条、人口骤减、生态退化、产业转移举步维艰的困难局面，有的小城镇甚至退化到非工非农、一片荒凉的境地，与新型城镇化的目标和要求大相径庭。

出现这种“逆城市化”的现象原因是多方面的，既有历史的，又有自然的，还有体制机制乃至文化等多种原因。但最主要的还是体制和机制等原因。在计划经济体制下，清一色的国有煤矿企业以及过分的追求煤炭产量和“先治坡后治窝”“先生产后生活”“先污染后治理”等短期行为，造成了生产和生活的失衡、人和自然关系严重对立的局面。再加之煤炭行业的户籍管理制度等原因，大批农民工转为城市常住人口，煤炭城市的城市人口急剧增加。按照传统的城市化的统计指标衡量，煤炭城市的城市化率加速提升，在一些资源枯竭型的矿区城镇，即使在破产重组或报废之后，城镇化率的指标仍然高达80%以上，这与新型城镇化的核心目标要求相差甚远。

除了体制机制的原因之外，还受计划经济的产业布局、“大小三线”建设等整体安排的影响，使煤炭产业的精深加工等高端产业链条向发达地区、内陆城市发展，一些煤炭城市的产业链条短、附加值低、税收少，财政收入也较低，扩大再生产能力以及自我改造和发展能力都受到了严重的制约。煤炭资源枯竭、矿井报废、企业破产重组以后，特别是企业剥离办社会职能之后，这些历史的欠账都一股脑地压在了地方政府的头上，使本来就财政拮据的地方政府难以承受。尽管国家先后推出了棚户区改造、生态环境治理、产业转移扶持等一系列的优惠政策，但是仍然积重难返，无法从根本上一下子解决这么多的问题。所以煤城的基础设施改造、公共服务设施建设以及生态环境综合治理等都格外艰巨，实施新型城镇化也任重道远。

根据党中央以问题为导向、深化体制改革的精神，煤炭城市实施新型城镇化要坚持在深化改革上寻求突破，认真落实好各项优惠政策、精心做好克服“逆城市化”发展的文章。

第一，要切实搞好煤矿城镇“逆城镇化”的调查研究，摸清“逆城市化”发展的问题，找准“逆城市化”发展的原因。从解决“逆城市化”问题入手，精心设计改革的模式和对策措施，科学论证其可行性、可操作性，为顶层设计提供科学依据。同时，还要发挥主观能动性和创造性，在积极提供深化改革的建议、意见的同时，从实际出发搞好差异化设计，认真抓好煤矿城镇的新型城镇化建设。

第二，采取比较和借鉴的方法，吸纳先进地区的经验，切实解决新型城镇化存在的各类问题。在实施新型城镇化的伟大工程中，已涌现出诸多的煤城新型城镇化先进典型，这些经验具有重要的借鉴意义和参考价值。要在认真学习、消化理解的基础上切实掌握其精髓和要领，他山之石可以攻玉，用“一把钥匙开一把锁”、对号入座、对症下药的量身定制设计，分门别类的解决好难点、重点问题，从而根治逆城市化的问题，力求解开“钱从那里来，人向哪里去”这些实质性问题死结。

第三，要从实际出发，加快产业转型升级的步伐，优化产业结构，促进发展方式转变。煤炭城市普遍存在“一煤独大、产业失衡”的结构性问题，报废矿区和破产重组型矿区的城镇，那就更为突出与难解。因此，发展替代产业、转变发展方式就更为迫切和重要。应该采取一城（镇）一策的办法，采用创新驱动的策略，面向国内外市场发展优势产业、高新技术产业，以及现代服务业，完善产业支撑新型城镇化发展的战略模式。从而优化财源结构，壮大财政实力和公共服务能力，支持新型城镇化可持续发展。

第四，加大环境综合治理力度，改善人居条件，提升人的城镇化质量。煤炭开采给煤炭城市的可持续发展埋下了诸多的隐患，如地面塌陷、水系破坏、水质污染、泥石流灾害增加，以及诸多的潜在隐患等。再加上公共服务设施的老化、年久失修、能力下降等诸多原因，促使人口外迁和资本与人才的大量流失。党中央国务院为改变这种局面，提升煤城的吸引力，已相继出台了一系列的支持资源型城市环境整治的优惠政策。应该充分利用这种得天独厚的政策优势，制定环境治理规划，谋划生态环境治理项目，加大水、空气、地面塌陷、瓦斯聚集燃爆、泥石流等自然灾害，与公共服务设施老化、功能退化等治理的力度。切实改善生态环境，努力提升公共服务能力，构造生存和发展、吸引和留人的产业氛围，以人为本，夯实煤炭城市新型城镇化的发展基础。

第五，要切实加强领导，充分发挥市场的绝对作用和政府的调控作用，促进煤城新型城镇化。搞好煤炭城市新型城镇化的顶层设计，认真克服城市规划就是新型城镇化的认识误区；建立由城市主要领导挂帅的新型城镇化规划领导小组，成立由发改委为牵头单位的新型城镇化规划设计办公室。整合优势资源，创新城镇化模式和实现路径，妥善处理新型城镇化和可持续发展规划之间的关系，新型城镇化、城乡一体化和社会主义新农村建设的关系，产业转型升级和生态环境治理的关系，“逆城市化”“户籍城市化”和人的城镇化的关系，切实提高煤炭城市新型城镇化的发展质量。要坚持自力更生和对上积极争取支持的“两条腿走路”方针，切实解决“钱从那里来，人向哪里去”关键性问题。认真学好用足中央的各项优惠政策，争取中央财政对煤炭城市新型城镇化的支持；开动机器，坚持市场化的原则，加大招商引资的力度，充分利用民间资本、社会资本和外来资本，发展新兴产业和高新技术产业，打造梯形财源结构，增加发展后劲，提升可持续发展能力，建设和谐宜居和充满活力的新型煤炭城市。

（作者系黑龙江省煤城新型城镇化研究课题组研究员）

（责任编辑：古伟锋）