跨流域调水重要影响区生态补偿研究——以湖北汉江中下游地区为例

刘 陶，赵 霞，汤鹏飞

（湖北省社会科学院长江流域经济研究所，430077，武汉）

南水北调中线工程横跨汉江、淮河、黄河、海河流域，主要解决华北地区包括京、津、冀、豫四省（直辖市）水资源严重短缺问题，对我国可持续发展具有重要意义。但调水后，水源区（丹江口库区）与汉江中下游地区的生态环境及经济社会发展将受到影响，实施生态补偿是确保“南北双赢”的必要措施。对水源区（丹江口库区），国家比较重视，而对影响区（汉江中下游），由于其水质对受水区不构成直接影响，其利益容易被忽视。目前，国家已将汉江中下游四项治理工程纳入中线总体工程中，并全额投资建设，但四项治理工程只解决了汉江中下游生态环境方面的部分河段、时段的部分问题。因此，深入研究汉江中下游生态补偿问题，探寻人水和谐发展的路径与对策，对国家的生态文明建设和湖北的可持续发展来说，意义尤为重大。

一、湖北汉江中下游地区是南水北调中线工程的重要影响区

汉江流域中下游（从丹江口至河口）干流长652km,湖北境内集水面积4.38万km2。该区域人口稠密、城镇化程度较高、经济发展潜力巨大。南水北调中线工程从丹江口水库陶岔渠首闸引水，工程实施后，汉江中下游成为重要影响区，其经济、社会和生态环境将发生重大改变，其中包括有利影响和不利影响。

1.有利影响

中线工程对汉江中下游的有利影响体现在四个方面：

①防洪标准明显提高。丹江口大坝加高后，汉江中下游综合防洪能力由20年一遇提高到百年一遇，汉江中下游14个分蓄洪民垸和杜家台可以做到基本不分洪。据有关洪灾损失调查资料计算分析，多年平均防洪经济效益为6.5亿元/a，这将为汉江中下游地区创造更安全的区域发展环境。

②汉江中下游部分地区灌溉条件大为改善。大坝加高并对灌区实行续建配套后，引丹灌区由抽水灌溉变为自流灌溉，襄阳市北部253万亩（15亩=1 hm2）农田基本避免旱灾，同时为沿引丹灌区的老河口市和襄阳市襄州区30多个乡镇提供了清洁水源。

③四项治理工程中引江济汉工程的航运效益。工程干渠按照Ⅲ级航道同步进行建设，将开辟长江中游与汉江下游的水运捷径，缩短江汉之间绕道航程673km，形成江汉平原上的水运金三角，将湖北长江经济带与汉江经济带联系起来，有利于促进湖北经济腾飞。

④产业结构调整步伐加快。调水后，由于水资源倒逼机制，汉江中下游地区必须采取有力措施，提高水资源的利用效率，大力发展节水型产业；同时还将增加科技投入，积极开发应用新技术、新工艺、新设计、新材料，大力发展循环经济，形成以节能、节材为中心的工业生产体系，推进产业结构调整升级。

2.不利影响

对汉江中下游而言，中线调水带来的直接不利影响是河道水量减少，水位下降，枯水期延长，中水期缩短。南水北调中线工程多年平均年调水量为95亿m3，加上陕西引汉济渭工程规划近期从汉江调水10亿m3，远期调水15亿m3，汉江中下游水量将分别减少至 246亿 m3和 241亿 m3，分别减少29.9%和31.3%。水文情势的变化又将影响到生态环境、城乡供水、农业灌溉、堤防安全以及汉江生物物种和渔业产量等诸多方面。

①水资源量减少，产业用水、产业发展受到影响。农业方面，调水后，水位下降对农业灌溉产生不利影响，加大了农业灌溉成本；水量减少、流速减缓对汉江水生物物种资源带来不利影响，给渔业带来损失。工业方面，汉江中游地区以汽车、石化、机械电子、建材等耗水产业为主导产业，调水后大耗水工业的取水成本和治污成本显著增加，影响到沿江城镇主导产业的规模和效益，甚至可能导致部分企业重新选址或者搬迁。第三产业方面，中线工程将推动服务业的提升和发展，但会增加水资源依赖型的第三产业如生态旅游业的成本。

②水环境容量明显下降，水污染防治任务更加艰巨。调水95亿m3后，汉江中下游干流COD水环境容量将由目前的45.402万t/a下降到33.59万t/a，损失率达26%，其中襄阳段损失最大。随着枯水年份呈增加趋势、丹江口水库以上来水减少及陕西“引汉济渭”工程的影响，汉江中下游的水环境容量损失将进一步加重。

③对汉江堤防、航运等方面造成一定的负面影响。调水后枯水期延长，流量变化造成河势多变，使得堤防的重点位置发生转移。河堤基脚长期显露，防守将更加被动，同时清水下泄严重危及堤防安全。此外，调水后汉江中下游航道水深下降，航道宽度和弯曲半径发生变化，河漫滩增大，致使内河航运能力大大下降。

④财政收入和发展权限受到影响。由于调水导致水环境容量减小，汉江中下游市县不得不对地区发展规模、产业结构、生产布局做出限制和调整，增加了企业环保投入和生产成本，不仅长期影响汉江中下游市县的地方财政收入，也使得这些市县丧失了一定的发展机会。以襄阳为例，按照有关模型测算，襄阳GDP损失将达到142亿～206亿元，地方财政总收入将会减少22亿～31亿元。

⑤汉江中下游生态功能减弱。由于丹江口大坝加高，下泄流量减少，汉江中下游河段长年水位将有所降低，河滩裸露面积增加，减少了具有重要生态功能的河滩湿地面积。此外，下泄水的水温将降低，影响丹江口坝下至襄阳江段鱼类繁殖，水文情势变化使得5—6月份鱼类繁殖所需的涨水过程消失，水质变差也会使鱼的种类数减少。

二、当前已经实施的生态补偿政策及存在的问题

随着生态文明理念的普及以及大量相关研究项目的深入进行，国家和地方已经认识到南水北调中线工程实施必然对汉江中下游的生态环境和经济社会产生深远的影响，并针对这些影响采取了一系列的生态补偿措施和政策，主要涉及工程性补偿、生态项目及政策补偿和资金补偿这三个方面。工程性补偿是国家对汉江中下游生态补偿的主要方式，目前国家全资建设的汉江中下游水利工程主要是四项治理工程，除此之外，在国家的支撑下，省、市级政府也积极开展工程性的生态补偿方式，襄阳规划并实施多项水利补偿工程，主要有老河口王甫洲枢纽、襄阳市新集枢纽、崔家营航电枢纽和宜城雅口枢纽，汉江下游的钟祥和潜江也实施了碾盘山枢纽、东荆河河口整治和汉江重点堤段崩岸整治等工程。积极推进生态项目的建设以及政策方面的支持也是汉江中下游维持生态平衡的重要补偿方式，主要体现在积极推进汉江中下游梯级开发和现代化试点建设，以及积极争取国家对唐白河流域治理给予重视两个方面。汉江中下游的资金补偿主要由中央和地方两个层面出资，资金的流向主要还是生态项目的建设，用以维护汉江中下游的生态稳定和经济社会发展。

总之，尽管中央对汉江中下游给予了一定的补偿，但对核算的各种生态损失并未予以充分认可，受水区、调水区和影响区（汉江中下游）三者之间缺乏对话与协商，尚未建立长效的生态补偿机制，主要体现在以下三个方面：

①补偿方式和资金来源单一。国家对汉江中下游的生态补偿主要以项目为主，且大多兴修水利枢纽等工程，而省、市则对生态项目以及政策支持提出了更高的要求。生态补偿的方式单一，缺少对汉江中下游的产业扶植政策和技术支持等生态补偿措施。从理论上讲，生态补偿方式如果采取资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿和项目补偿等多种方式相结合，能更好地实现优势互补，推动汉江中下游地区的协调发展。而目前的生态补偿模式是资金的转移支付或购买，这种资金补偿模式非常必要，但也存在结构性缺陷。另外，补偿的资金来源单一，生态建设投入和生态补偿资金主要源于中央财政一般性转移支付，缺少横向补偿，不利于受水区高度重视节水以及加强与库区和影响区的横向联系。

②补偿政策和项目缺乏长效性。国家对汉江中下游的补偿政策大多以规划、项目和工程的方式组织实施，主要补偿建设资金，有明确的时限，因此，补偿缺乏长效性。在由湖北省社会科学院、湖北省环境科学院和武汉理工大学等单位开展的《南水北调中线工程对汉江中下游生态环境影响及生态补偿研究》中估算生态环境和经济社会发展的总损失，一次性损失197.73亿元，年度性的损失达到65.35亿元，发展权限损失(2020年值)156.50亿元。这些损失反映出两个问题：第一，目前所实施的生态补偿政策与地方生态环境建设的需求之间还存在一定的差距和矛盾；第二，汉江中下游的生态补偿政策必须用动态的眼光和思维来加以考虑。

③对汉江中下游生态影响问题的重视还不够。尽管中央全额投资建设四项治理工程，但四项治理工程中除兴隆水利枢纽在实现壅高水位、提高灌溉能力的同时，兼顾发电，有一定的发电效益，基本能够满足本枢纽自身的运行费用外，其余三项工程都是公益性工程，特别是引江济汉工程和闸站改造工程，不仅运行费用数额较大，而且是长期性的并伴随着时间的推移和物价的上涨将不断增加。随着汉江中下游治理工程建设的全面展开和快速推进，竣工运行已为期不远，而治理工程的运行费尚未落实。

三、关于推进湖北汉江中下游实施生态补偿的若干建议

南水北调中线工程对我国可持续发展具有重大意义，但其对汉江中下游的潜在不利影响需要受到高度重视，并予以妥善解决。为了确保中线工程效益最大化，同时兼顾和保障汉江中下游的利益，实施生态补偿应是最佳措施，现提出以下几点建议：

①积极构建“汉江模式”，为汉江中下游地区的生态补偿提供理论支撑。跨流域调水工程日益成为解决我国水资源时空分布不均和提高水资源配置能力的重要手段，但由于缺乏成熟的生态补偿理论与可实际操作的生态补偿模式，既极大限制了跨流域调水工程作用与效益的发挥，也不利于水源区及其影响区域的社会经济可持续发展。在广泛调查、认真研究的基础上，我们提出了全面的和全新的生态补偿“汉江模式”，该模式旨在确保南水北调中线工程通水后汉江中下游利益得到有效维护。其主要创新在于：以区域水权为理论基础，将生态补偿主体由传统的 “二元”变为“三元”(调水区、受水区和影响区)，确定汉江中下游沿岸市（县）为南水北调中线工程的重要利益相关方，并基于此构建了纵向与横向财政转移支付相结合的政府补偿体系、民主协商与多方参与的准市场补偿体系。

②加大保护补偿和发展权补偿力度，促进汉江中下游可持续发展。目前，国家对汉江中下游的补偿，主要为兴修四项治理工程。但从现实需求来看，生态补偿的方式还比较单一，缺少对发展权受限区的产业扶持政策和技术支持等生态补偿措施。因此，应在工程项目补偿的基础上，加大保护补偿和发展权补偿力度，建立 “造血型”生态补偿机制。在产业发展方面，应大力支持发展环境友好型工业、生态旅游、绿色农业等绿色产业。在水资源保护方面，建议省委省政府对污水、垃圾处理实行优惠电价和税费减免等优惠政策。另外，也可借鉴“异地开发”方式进行生态补偿的做法，设立异地开发扶助资金，引导经济发达地区（受水区）来投资，帮助汉江中下游地区转变经济发展模式，促进可持续发展。

③加强流域本底调查、监测与分析，构建生态补偿的基础数据信息服务平台。调水前和调水后汉江中下游生态环境、经济社会发展等基础数据对比分析是实施生态补偿的重要依据，准确掌握调水后各项潜在受影响指标至关重要。因此，必须对汉江中下游区域的社会经济、生态环境状况进行全面深入细致的摸底调查、监测和分析，获取准确的第一手数据资料。应积极争取国家加大对汉江流域环境监管能力的投入力度，建立和完善水环境监测网络，构建良好的基础数据信息服务平台，从而为调水后观察环境变化、后续生态环境治理保护、争取国家政策支持，提供科学支撑和服务。

④积极争取建立包括汉江中下游地区与丹江口库区的国家级生态经济综合改革试验区。为了实现“南北两利、南北双赢”的目标，建议建立包括汉江中下游地区与丹江口库区的国家级生态经济综合改革试验区，其主要内容包括：第一，探索建立试验区管理体制。建立绿色GDP考核机制、环境保护机制、生态产业发展机制、生态社会建设公共管理体制等。第二，探索建立跨流域调水运行机制。重点研究水价调节机制、基础设施建设机制、生态补偿机制等。第三，加大对试验区的财政支持力度。建立中央财政支持的试验区水资源保护专项资金、产业发展基金和生态保护基金。第四，通过采取市场化的方式如BT、BOT等，鼓励受水区与试验区开展多种形式的经济协作。第五，在实践中不断完善生态补偿的“汉江模式”，指导全国跨流域调水的生态补偿工作。

⑤争取实施汉江中下游生态环境专项治理。汉江中下游是南水北调中线工程的重要影响区和唯一的水量减少区，应积极争取参照丹江口库区水污染防治和水土保持建设的模式和标准，编制实施 《汉江中下游水污染防治和水土保持规划》，通过推进城镇污水处理和垃圾处理设施建设，开展水土保持和农业面源污染治理，特别是对唐白河、竹皮河等主要支流污染问题进行集中整治，对区域内生态环境建设项目给予重点支持，确保汉江中下游生态环境不因调水而下降和恶化。

⑥争取将水资源费作为汉江中下游生态补偿的稳定资金来源。目前，国务院正在积极筹备出台“南水北调中线工程管理条例”，水利部也正在制定“跨流域调水管理办法”，南水北调中线工程水资源费的收取与使用是其中的重要内容。建议积极向中央呼吁，将收取的水资源费的部分资金采取中央财政转移支付方式用于对汉江中下游的生态补偿，解决汉江中下游治理工程运行费问题以及相关生态环境治理问题，并以条款的形式纳入上述条例与办法当中，使之成为汉江中下游生态补偿的稳定资金来源。

⑦全面推进汉江流域综合开发。湖北省应进一步重视汉江流域综合开发，加大投入力度，支持汉江流域重大基础设施项目和产业项目建设，最大限度地发挥汉江流域综合优势。近期尽快落实《汉江流域水利现代化试点建设规划》的重点任务，加快推进新集水电站开工建设和雅口水利枢纽工程尽快上马。此外，还应从以下几个方面积极向上争取支持：第一，积极向国家申请出台《汉江流域水污染防治条例》，保证汉江水资源利用及流域综合开发有法可依。第二，将丹江口大坝以下至汉江兴隆水利枢纽工程以上流域段水污染防治项目纳入南水北调中线补偿范围，解决沿江城市生活污水、垃圾污染严重的问题。第三，将汉江流域综合开发与国家北煤南运工程有机结合。争取将襄阳（余家湖）港作为铁路和水运对接点，实施铁水联运工程和汉江渠化工程。第四，积极争取将建立“引丹入樊”城市战略储备水源规划纳入议事日程。

[1]李浩,黄薇.跨流域调水生态补偿模式研究[J].水利发展研究,2011(4).

[2]彭智敏,张斌.汉江模式：跨流域生态补偿新机制[M].北京：光明日报出版社,2011.