加强福建省水利法制建设的思考及建议

夏让欣

（福建省水利投资集团，350001，福州）

福建省地处东南沿海，年平均水资源总量为1196亿m3，人均水资源量约3400 m3，虽然高于全国平均水平，但时空分布不均，且工程性缺水与局部地区水质性、资源性缺水并存。闽东南沿海地区人口和GDP均占全省的2/3以上，而水资源总量仅占全省的30%，水资源供需矛盾突出，水资源分布与全省经济社会发展布局不相匹配。福建省洪涝灾害频发、生态环境恶化等水问题已成为经济社会可持续发展的重要制约因素。因此，加强水利法制建设，实现水资源合理开发、利用、节约和保护，防治水害，为新时期水利改革发展、创新突破提供有力的法制保障，是当前福建水利工作一个重要而紧迫的任务。

一、福建省水利立法现状

新水法颁布施行以来，福建省强化配套立法，水法规体系取得重要进展。先后制定了《福建省防洪条例》《福建省水政监察条例》《福建省沿海滩涂围垦办法》《福建省取水管理办法》等法规规章，以及《福建省河道采砂管理办法》《福建省水资源费征收使用管理规定》《福建省水库大坝安全管理规定》《福建省水库大坝安全管理规定》《福建省取水许可管理权限规定》《加强水能资源开发利用管理规定（试行）》《福建省流域综合规划同意书和防洪规划同意书审批管理办法》《福建省建设项目水资源论证管理补充规定》等十多项政府规章。各设区市也相继出台了一些法规规章，厦门市还率先出台了《厦门经济特区水资源条例》，福州市出台了《河道采砂管理办法》。总体上，福建省初步建立了与水法相配套的水法规体系和水行政执法体系，理顺了水资源管理体制，强化了水资源统一管理，同时以实施取水许可和水资源有偿使用制度为重点，建立和完善了各项水资源管理制度，使福建省的水资源管理逐步纳入了法制化轨道，为全省水资源的合理开发、利用和保护，实现水资源的可持续利用提供了有力的法律保障，全省近些年水的利用率大幅度提高，水利建设和防洪减灾工作取得重大成就。

二、福建水利法制建设中存在的主要问题

但是，比较而言，福建省在贯彻实施新水法中，还存在配套立法相对滞后、执法监督工作不够到位、全社会水法制意识比较淡薄等问题。突出表现为：

①立法进度滞后，影响社会改革发展进程。推进依法治水首先要解决有法可依的问题，从福建省现行的水利地方性法规和政府规章看，主要有地方性法规6件、政府规章10项，其中6件地方性法规中有2件（福建省水法实施办法、福建省水土保持法实施办法）因其母法更新需要重新修订但多年来尚没落实，“水文条例”“河道管理条例”“节水管理办法”“水利风景区管理办法”等重要水利规章尚未制定，真正有效施行的只有《福建省防洪条例》《福建省水政监察条例》《福建省沿海滩涂围垦办法》《福建省取水管理办法》。水利地方性法规和规章与周边省份相比总体滞后。从福建省农业和农村工作立法情况看，水利立法也相对薄弱。随着经济社会的快速发展，全省资源性、工程性缺水问题日益突出，跨流域调水是解决福建省部分地区缺水的一条有效途径，但也是一项涉及经济、社会、环境等诸多问题的系统工程，关系上下游、左右岸和有关地区之间利益，目前缺乏统一有效的协调机制，久拖不决现象时有出现；水能资源开发无序，不仅造成水能资源开发利用不合理，而且引发不少水事纠纷，成为安全隐患。

②水利执法弱势，难以支撑水利改革发展。水行政管理工作点多面广，涉及行业多，任务繁重。大部分地方水行政执法力量不足，设备落后，难以满足工作需要；有些地方执法队伍经费不足，影响工作开展。水行政执法地位不高，权威尚未树立，依法治水难度较大，致使不少侵占河道、非法采砂、污染河水及饮用水水源等违法行为无法得到及时而严肃地查处，助长了水事违法现象的滋生和蔓延。开发建设项目导致水土流失现象时有发生，局部地区水质性缺水和地下水过度超采问题还较为严重。这些现象的存在也导致深化水利改革的难度加大。

③水法制意识淡薄，没有形成社会公众力量。一些地方为了本地区利益，无视水法律法规有关规定，做出一些侵占河道、阻碍行洪、污染河水体的违法行为。部分水利工作者依法行政水平不高，对法律法规授予的水行政管理职能尚未能充分发挥。全社会水资源节约、保护的意识还比较薄弱，水的浪费现象普遍，用水效率低下。目前福建省在生产生活领域存在着严重的结构性、生产性、消费性浪费。农业用水利用系数仅有0.42，工业水重复利用率仅有49%，均较大程度低于全国平均水平；部分城市供水管网漏损率达10%～20%，城市生活用水跑、冒、滴、漏较为严重。

三、加强福建水利法制建设的建议

全面推进依法治水，首先要做好水利立法工作，解决水利法制建设中存在的制度性障碍；同时要加大水利执法力度，强化水利法制观念，营造全省依法治水的良好氛围。为此建议：

①加快推进福建地方性水法规立法，为深化水利改革发展提供法律依据。要进一步加快配套立法步伐，抓紧做好 《水土保持条例》和《水资源条例》的修订工作，争取尽早出台。要根据福建省水利改革发展的总体需求，制定水利立法工作计划，分层次、有步骤地建立和完善水利地方法规体系。要围绕水法这一母法制定相关配套的地方性法规和规章。要根据省人大下一个五年立法规划，把“福建省河道管理条例”“福建省水文条例”“福建省节水管理办法”“福建省防汛抗旱（防台风）条例”“闽江流域管理条例”“水利风景区管理办法”等作为水利立法重点项目，抓紧申报，积极推动。要组建水利法制工作班子，加大水法调研和专家论证，全力推进福建水法制体系建设，为福建省未来十年水利发展目标提供有力的法制保障。

②加大水利执法力度，为新时期水利改革发展提供良好的法制环境。立法是前提，执法是基础。全力推进依法治水、依法管水，必须健全水利执法体系，强化水利执法队伍能力建设，严格依法行政。进一步整合执法力量，协调机构编制部门，将省水政监察总队改为水利执法总队，提升执法机构规格，赋予防洪、水保和水政综合执法职能，树立执法权威，提高执法水平。同时要采取水行政执法资格考核认证制度，加强在岗水行政执法人员业务培训以及改善水行政执法人员装备水平。要加强与公安及其他相关部门的协作配合，进一步推进能力建设，做到严格执法、公正执法、文明执法。要积极争取各级各部门的关心支持，创造良好的水行政执法环境，提交水行政执法的有效性、机制性、权威性。要积极争取各级人大的支持，发挥监督职能，大力支持各级政府和水行政主管部门加强以防汛抗灾、水资源管理、河道管理、水土保持等为重点的行政执法监督检查，始终保持对水事违法行为的高压严打态势，确保水法规的各项规定措施落到实处。要推进依法行政水平，在法制的框架下全面落实水利改革发展各项任务。

③广泛开展水法规宣传教育，为依法治水创造良好的社会氛围。深入开展水法规宣传和普法教育，是推进依法治水的基础性工作。要采取灵活多样、群众喜闻乐见的宣传教育方式宣传水法规。要加强与司法部门沟通，将水法规宣传纳入全省普法活动中，形成全社会宣传之势。要不断创新水法规的宣传方式和方法，树立全民的水法治意识，形成依法治水、依法管水的良好氛围。水法宣传的当务之急是要突破常规，坚持集中性宣传和经常性宣传相结合。既要在特定的“世界水日”“中国水周”等采取喜闻乐见、通俗易懂的形式大张旗鼓地进行水法规宣传，又要加大经常性宣传力度，打破“宣传一阵风、过后没人管”的被动局面，克服“差不多”的思想和“突击一下”的做法。要加大投入，在群众中大力开展水法宣传普及和竞争等活动，形成全社会深入学习水法规、严格遵守水法规的良好风尚。各级水利部门广大职工更要带头宣传和贯彻水法，要通过自身的学法、知法、懂法、遵法、用法，不断提高依法行政水平，更好地服务社会、服务群众。