太湖流域水事违法案件查处工作实践与思考

罗 尖，刘国红

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域人口密集、经济发达，近年随着流域工业化、城镇化进程的持续加快，擅自侵占河湖水域岸线、围湖造地等违法行为时有发生，不仅严重影响了流域防洪、供水安全，更破坏了河湖生态系统的天然完整，削弱了水体自净和修复能力，阻碍了流域各地水生态文明建设进程。近年，太湖流域管理局在水利部的领导和地方的支持配合下始终将强化执法作为依法治水管水的重要手段，以直接查处水事违法案件为抓手，全力维护了河湖水域岸线的完整和正常功能。

一、直接查处水事违法案件，树立流域综合管理权威

水事违法案件查处是依法治水的最后一道屏障和水政工作的核心，流域管理机构查处水事违法案件是水法规授予的一项重要职责，可从流域全局高度和整体利益出发，打破行政壁垒，减少行政干预，有利于流域与区域执法合力的形成和执法效能的提升。新水法修订后特别是《太湖流域管理条例》颁布实施以来，太湖流域管理局将直接查处水事违法案件作为维护流域河湖正常水事秩序、推动《太湖流域管理条例》贯彻实施的重要抓手，以水利部河湖专项、水资源专项执法检查活动以及每年自行组织的《太湖流域管理条例》专项执法检查、汛前检查等为契机，持续加大对未批先建、任意侵占河湖水域等重大违法行为的查处力度，推动了《太湖流域管理条例》的全面贯彻落实，树立了流域综合管理权威。

一是坚持有所为有所不为。按照法律、行政法规规定和水利部授予太湖流域管理局水资源管理和监督职责，以保障流域防洪、供水安全、生态安全的流域性重点河湖——太湖、太浦河、望虞河（以下简称“一湖两河”）及省际边界地区为重点，日常巡查与专项检查相结合，不断加大现场执法力度。2005年就开始直接立案依法查处了梅梁湖游艇码头、苏同黎公路太浦河大桥、东太湖湿地等一批有影响的涉水违法建设项目；《太湖流域管理条例》颁布实施后，执法责任加重，群众举报显著增多，太湖流域管理局进一步加大巡查力度，完善发现机制，勇于履职、勇于克难、勇于担当，先后立案查处了东山环岛公路景观工程、南太湖景观平台等一批群众反映强烈，严重影响防洪、供水和水生态安全的重大水事违法案件，起到了查处一个、教育一片的示范作用。

二是坚持严格规范公正文明执法。对水法规明令禁止的违法项目坚决予以整改和清退；对基础性、公益性建设项目，坚持不得缩小水域面积，不得降低行洪和调蓄能力，不得擅自改变水域滩地使用性质，无法避免占用必须做到等效替代。耐心劝阻、及时制止违法行为，克服不配合、行政干预以及现场条件恶劣等多种不利因素，平等对待执法相对人，不偏私、不歧视，并严格按照法定程序开展调查取证、现场勘验，合理行使裁量权，依法保障执法相对人的合法权益，确保执法公正。

三是创新形式，和谐执法。对部分政府部门主导、地方水行政主管部门处理阻力较大的违法项目，局主要领导做出明确批示推动项目依法处理；局分管领导多次专题研究违法项目处理方案，逐一明确查处或处理措施并亲自带队开展现场检查；局水政监察总队深入开展调查取证，查清事实，明确主体。在严格查处水事违法案件的同时，坚持以人为本，分类处理，坚持在规范中服务、服务中规范，对违法情节轻微或刚开工即被发现的灵山耿湾、环太湖公路景观整治工程等违法项目，通过对项目业主实行现场叫停、单位约谈、行政告知等形式，教育、引导相对人依法补办手续或现场整改，逐步规范和约束涉水开发利用行为。

四是推进综合执法。统筹涉河建设、取水许可及水土保持等执法，相对集中行政执法职能，责令在监督检查中发现的嘉兴石化等违法项目依法办理取水许可并编制水土保持方案，避免重复执法、执法缺位。

直接查处水事违法案件锻炼了执法队伍，提高了流域管理机构依法履职能力，保障了太湖水域、岸线资源的合理利用和可持续发展，保证了太湖水域面积不减少，岸线开发利用率基本控制在15%以内。直接查处水事违法案件作为流域河湖依法管理的重要手段，以点带面形成“倒逼”机制，大大促进了流域涉水建设项目的依法报批，流域社会与公众守法意识不断增强，依法管水的内外部环境越来越好。

二、建立健全流域与区域联合执法机制，加大重大案件督办力度

水法确立了流域与区域相结合的水资源管理体制，太湖流域管理局把建立流域与区域联合执法机制作为贯彻水法的重要举措，通过主动与地方开展联合巡查、专项联合执法检查活动以及重大水事违法案件联合查处与监督等工作，总结好的经验与做法，于2005年印发《太湖流域“一湖两河”水行政执法联合巡查制度》，该制度包含了联合巡查、定期磋商、案件处理、案件督办、培训与交流等流域与区域合作机制，并在《太湖流域管理条例》立法中得到进一步拓展与细化。

一是在日常巡查基础上定期开展总队与支队层面联合巡查。联合巡查制度实施八年来，太湖流域管理局先后以贯彻落实太湖流域水环境综合治理总体方案、保障世博会期间防洪及供水安全和省际边界地区稳定、《太湖流域管理条例》贯彻实施监督检查和水资源、河湖专项执法活动等为主题，充分发挥流域管理机构的牵头作用，累计开展了40余次大型联合检查，范围覆盖“一湖两河”及省际边界地区，出动人员2 000余人次，车（船）300 余辆（艘），行程逾 30万km，对违法填湖、任意侵占河湖水域岸线、未批先建等违法项目全面排查、现场检查、分类处理、跟踪监督，依法处理了数百起水事违法案件。

二是定期召开联席会议，深化拓展联动执法。组织太湖流域江苏、浙江、上海两省一市水行政主管部门召开专项执法联席会议，《太湖流域管理条例》贯彻实施监督检查座谈会、推进会及案件处理等各类专题会议，分别与江苏、浙江水行政执法队伍合作开展了地方性法规规章与《太湖流域管理条例》适应性分析、太湖流域（江苏省）“一湖两河”联合巡查制度后评估等重点河湖及省际边界等特殊问题专项研究，总结经验和成效，不断深化执法合作，营造流域团结治水的良好氛围。同时将联合巡查制度向省际边界地区拓展，与苏州、嘉兴、青浦支队签订了联动执法及联席会议制度，为相关区县搭建了平台，建立起沟通协调机制。

三是开展联合执法，加大对重大违法案件的督办力度。局水政监察总队多次单独或会同地方派出检查组，对有关重点地区、重点违法项目开展专项执法检查和现场督办，研究提出分类处理的具体措施和查处意见。对管辖权限属地方的，及时行文地方水利部门并全过程督办，先后督办查处父子岭违法填湖、东太湖生态岛、梅梁湖土地复耕等数十起违法项目。《太湖流域管理条例》出台后，督办对象由水利部门延伸至环保、国土等部门及有关地方政府，依法拆除了太浦河嘉善涂料厂、梅梁湖船餐等一批违法项目，树立了水法规的权威和水利行业形象。

多年的实践表明，流域和区域“一湖两河”水行政执法联合巡查的持续开展，为水行政执法工作提供了合作平台，有效整合了流域与区域执法力量，丰富了执法手段和方式，发挥了流域与区域两方面的积极性，有利于及时、集中查处省际边界违法行为和复杂疑难案件，保障了边界地区与重点河湖和谐稳定，取得了流域与区域优势互补、事半功倍的效果；同时促进了各级队伍的日常巡查活动，各级水行政执法队伍密切配合，营造了声势，扩大了影响，树立了水行政执法队伍的威信。

三、持续创新开展水法规宣传，营造良好法治氛围

水事违法案件查处的根本目的是减少甚至杜绝违法案件的发生。在案件查处的同时，太湖流域管理局注重加强对《太湖流域管理条例》等水法规的宣传，特别是面向地方政府、部门、行政管理与执法相对人的宣传，采取多种方式，创新宣传形式，寓宣传于执法，主动送法上门。“五五”“六五”普法期间，太湖流域管理局执法部门多次受到全国普法办先进集体及先进个人表彰。

一是针对部分地区经济发展较快，涉水活动频繁，河湖开发建设项目亟待进一步规范等情况，主动送法上门，加强教育和引导。连续三年举办“一湖两河”沿岸苏州、无锡、常州镇长水法规培训；组织两省一市水利、环保等部门在全流域联合开展《太湖流域管理条例》专题培训；会同吴中区人民政府举办镇长培训班暨保护太湖倡议书签名活动，赴吴江、湖州、青浦等重点地区宣讲《太湖流域管理条例》，增强了流域特别是沿太湖地区政府的守法意识。

二是在水利部支持下，以部连续两年将贯彻执行《太湖流域管理条例》纳入“世界水日”和“中国水周”宣传活动为契机，发动全流域开展宣传。创新普法内容形式，打造普法知名品牌，与水利部普法办公室、水情教育中心等单位联合拍摄了以查处违反 《太湖流域管理条例》的水事违法案件为线索的《人·水·法》普法栏目剧，于 2014年“3.22”期间在中央电视台CCTV-12社会与法频道播出，同时在全国水利系统发行，突出宣传《太湖流域管理条例》。开展太浦河专题保护行动，邀请王励勤等公众人士参加面向社会、行政管理相对人和地方政府及部门的宣传活动，号召流域社会公众及地方政府有关部门共同关注和保护水资源，关注水源地安全，营造良好水法治环境。会同地方水行政主管部门面向流域内相关部门、单位、沿湖群众开展了明信片有奖竞答、发送宣传短信、制作公益短片、水法规进校园等形式多样的系列宣传活动，收到了良好效果。

三是在水事违法案件查处、涉水许可等多项工作中宣传《太湖流域管理条例》等水法规，增强政府、部门、流域公众的法律意识，促进了流域各地的宣传活动。两省一市地方普遍开展了行政机关工作人员，特别是领导干部学习《太湖流域管理条例》的活动，很多地方领导干部通过理论中心组、政府常务会议、专题法制讲座培训、自学等多种方式广泛开展学习，在很大程度上增强了依法决策、依法办事的自觉性，流域水利系统干部职工、基层地方政府、广大领导干部依法行政、积极践行《太湖流域管理条例》的观念普遍增强。持续、广泛、创新的宣传与培训取得了明显效果，流域依法治水管水的氛围越来越浓厚。

四、落实行政执法责任制，提升执法效能和执法水平

为了建立权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体制，进一步提升执法效能和水平，太湖流域管理局按照国家推行行政执法责任制要求，于2008年组织开展了执法依据梳理和执法职权分解工作，进一步理顺了执法体制，规范了执法行为，增强了队伍能力。

一是按照职权清晰、权责一致原则，制定印发《太湖流域管理局行政执法职权分解、岗位职责及执法责任》，合理划分执法队伍与其他业务管理部门、单位之间的职责权限，厘清管理与执法界面，落实执法责任，将局行政执法职权合理地分解到具体部门、单位以及管理与执法岗位。同时建立有效衔接与保障机制，制定《太湖流域管理局太湖和太浦河、望虞河水事巡查报告制度》。两项制度的实施，理顺了执法体制，进一步促进了局依法管水、依法履职，加强了部门、单位间的协调配合，有效控制了行政不作为和乱作为。在实施上述两项制度中，结合蓝藻巡查、防汛调度检查、水质监测巡查等，不断强化和丰富日常巡查，坚持以防为主、防查并重的执法理念，专项执法与日常监管相结合，事前指导、事中服务与事后监督环环相扣，执法与管理形成良性互动；逐步完善巡查机制，变事后查处为事前预防，及时预防、发现和处理了一批重大水事违法行为。

二是按照作风优良、业务精通、素质过硬的要求，坚持一手抓执法监督一手抓队伍建设，定期开展水法规和执法业务培训，建立执法人员培训长效机制，除组织一线执法人员参加水利部举办的执法、统计等培训外，每年组织局系统执法人员开展专业培训，加强行政执法人员水法规学习、使用及调查取证、现场勘验、执法文书制作等业务能力建设。通过多渠道、多形式、多层次的选拔、培训和考核，组织申领了水利部和流域两省一市人民政府颁发的行政执法证，严格持证上岗；不断推进水政执法基础设施建设，配备必要的执法办案装备，初步建立卫星遥感动态监测系统、执法信息和环太湖口门基础资料库，提高水政执法专业化、信息化水平。另外，自2007年起建立法律顾问咨询制度，为局行政许可、行政处罚等各项执法工作提供法律支撑。同时开展法律责任细化与实施、行政处罚自由裁量标准等执法研究，不断提高执法工作的科学化、规范化水平。

当前太湖流域正处在工业化、城镇化快速发展的特殊阶段，与河湖争地、违法设障、地方保护等问题比较突出，河湖执法任务依然十分艰巨。下一步太湖流域管理局将按照深化水利改革的总体部署，陈雷部长重要批示精神和全国水政工作会议严肃查处水事违法案件、严厉打击违法侵占河湖水域等违法行为，加强水生态文明建设的要求，围绕中心，服务大局，继续深入贯彻实施《太湖流域管理条例》，以增强队伍执法能力为核心，进一步加大直接查处力度，深化联合执法机制，强化层级监督，不断加强流域河湖水域岸线保护，为流域水生态文明建设提供法治保障。