杭州市小型水利工程建设质量管理现状及建议

鲍红艳

(杭州市农村水利管理总站，浙江 杭州 310016)

为了摸底杭州市小型项目建设管理及质量监督现状，开展了为期2个月的全市在建小型水利工程质量巡检调研工作，先后实地调研了全市各区(县、市)的11座小型水库、7座山塘、2条河道.根据调研发现，在过去几年里，杭州市的建设管理情况总体还是好的，但随着建设投资规模的逐年扩大，部分质量管理问题开始显现，特别是小型建设项目因建设管理制度不完善、投资较小、建设各方管理人员配备不到位等问题导致工程建设质量管理水平良莠不齐，给今后的管理维护埋下了隐患.

本文从小型水利项目建设投资规划、实施管理、质量监督、建设相关政策制度支撑等方面入手，分析现状、查找存在的问题，并提出意见建议，探讨通过进一步补充完善现有的政策制度、创新建设监管方式、强化监督机构力量、推进诚信体系建设、加强水利建设主体人员培养等手段，改善小型水利工程建设管理情况.

1 小型水利项目建设管理状况

调研情况表明，杭州市水利工程建设管理质量水平整体有所提高，取得了比较显著的成绩.但是工程质量管理水平地区差异较大，工程建设管理体制、参建各方的质量行为和实体质量均存在一些亟待解决的问题.

1.1 建设单位管理力量薄弱

项目法人质量管理机构、人员和制度欠落实，导致工程质量管理混乱[1].

(1)建设单位分2类，即各属地乡镇人民政府或村民委员会直接担任水利工程建设业主.小(2)型及以上水库除险加固项目由乡镇政府负责，其他小型工程均由村委会负责.

(2)各建设单位质量管理技术人员缺乏，无一村民委员会配备了水利工程甚至其他行业土木工程的专业人员，完全依靠监理、施工单位的自控.

(3)建设管理力量和建设强度不匹配，乡镇及村委承建项目的质量管理对乡镇水利员的依赖性很强.而大部分乡镇均只配备1名水利员.经调研发现，因各地开建项目的数量不同，各个乡镇水利员工作量差别较大，1名水利员管理的在建项目数量多的达50余个、部分10余个，少的仅1个.如某3级堤防，建设单位为街道，业主现场代表仅为1名水利员，该水利员还兼任街道其他工作.对于该项目一级挡墙设计为灌砌石，实际施工中做成了干砌石；二级挡墙整体往河道方向外移300 mm，导致底板前趾比设计图纸短了300 mm等质量问题，工程建设过程中存在质量安全隐患.

1.2 各单位质量管理人员较难按合同到位

小型项目虽然存在投资小、项目分散、施工条件差等原因，但根据水利相关规范也必须配备总监、监理员、施工五大员等管理人员.各地小型项目总监一般由具备监理工程师资质人员担任，项目经理一般由具备二级建造师或三级项目经理聘用证资质人员担任、监理员、施工员、质检员、安全员由具备水利部门颁发证书的人员担任.据调研，有的地区考虑到项目小、管理人员较难按合同到位的问题，已经采取了多个项目打包聘请监理公司和施工单位的措施，但实际执行中各建设单位在工程实施过程中对人员管理较为松懈，各工地总监、项目经理到位率依然较低，部分人员无证上岗，部分项目从开工到完工仅有1名监理员和1名施工员，不能满足工作需要.

1.3 监理力量不齐、履职能力弱

一是监理力量不齐，部分县(市)工程建设资金较为紧张，建设单位为了节约投资，没能按照定额要求支付监理费，直接导致监理人员配备的质量与数量达不到工程建设要求.二是监理履职能力弱，经查某2座小(1)型水库加固项目聘请的监理公司为外省企业，但未经浙江省水利厅安全生产条件备案，尚不具备在浙江省承接监理业务的资格，且该公司投标时承诺的主要管理人员没按合同到位，工程开工已大半年，但总监到场只有5次，导致工程开工令未签发、施工组织设计未审批、监理实施细则未编制、材料报验未实施、平行抽检未开展、监理工作没有书面记录等问题.如某区2012年新开工4个项目，每个项目建安投资约100万，计划工期0.5 a，合同监理费只有2万～3万元，按招标要求和监理规范[2]每个项目都应配2名监理人员，其中1名为监理工程师.根据上述监理费，监理人员不可能按合同到位，实际执行情况为4个项目共用1名总监和3名监理员.

1.4 施工组织管理和质量控制不力

由于各方管理人员不到位，导致小型项目的施工管理较为混乱，达不到设计图纸及相关规范要求的材料进场现象屡禁不止；未按要求进行质量检查、检测，施工工艺不规范、质量评定结果失真等问题.

(1)对水库山塘大坝的灌浆、套井回填、涵管封堵等项目的专项工程施工方案编制工作不重视，工程检查中发现，基本没有对涵管封堵进行记录和评定，大部分项目没有套井回填具体施工方案；

(2)进场材料报验制度基本缺失，材料进场后，施工单位一般都没有进行检验及报监理验收直接用于工程，现场大部分监理单位没有对进场材料进行抽检；

(3)未组织关键部位单元工程和隐蔽工程的验收、且质量保证资料不齐全，检查中发现，大部分工程套井回填造孔是否入岩，是否满足设计要求，没有书面记录；

(4)参建各方在工程原材料、中间产品及实体质量委托检测项目类别及数量控制上随意性很大，各项目均在不同程度上存在漏检甚至未检的情况；五是施工工序及工艺控制不严，个别山塘在坝坡加宽过程中存在土料直接倾倒回填、未及时碾压或碾压不充分导致坝体出现多处横向裂缝的问题.

2 质量监督管理现状

水利工程质量监督属政府行为，代表水行政主管部门对建设各方进行质量监督管理，不代替建设、监理和施工单位质量管理部门的日常工作，是政府履行工程质量监管职责的有效手段.根据调研，杭州市质量监督机构、人员、监督实施现状如下.

2.1 质量监管体系不完善，项目多，人员少，经费缺，质监工作难以正常化

部分县(市)、区质量监督机构未独立，监督人员的身份未能解决，靠临时借用或调用其他部门人员来维系质监工作.虽然各县(市)质量监督队伍都在不断壮大，从事质监工作人员总数已超过30人，专职质监员也已从2008年的11人发展到了25人，但面对数量众多的水利项目，还是存在建设任务重，监督人员少的情况.监督人员有限的工作精力，很难同时对那么多项目监督到位，导致部分水利工程建设项目漏监和质监程序不到位的现象发生.且工作中忙于工程实体的监督，忽视了对项目法人、设计、监理、施工及设备供应等单位的质量行为的有效监督，经常使得监督工作“治标不治本”.

2.2 在建水利项目质量监督未全面覆盖

(1)概算建安造价50万元以下的小型项目，质量监督基本缺失.近年来建安造价50万元以下的小型建设项目数量也不少，如某县2012年度水利工程建设项目共计170余个，其中建安造价50万元以上的项目88个，50万元以下的项目90余个.部分县(市、区)质监机构基于项目多，人员少的实际情况，对于工程投资50万元以下的小型项目未开展质量监督工作.(2)部分地区山塘加固项目，质量监督未到位.据调研，有3个区(县、市)质监机构基于各种实际困难，不受理山塘加固项目，虽然各地水行政主管部门在质监机构因监督人员有限而缺位的情况下，采取请流域管理站或其他科室按片指导监管等其他手段来替代专职质量监督工作，但由于岗位责任不同或业务不熟悉等原因，监管效果存在较大差距.水利工程建设过程中质量监督缺位，有违各级《水利工程质量监督管理规定》的要求.

2.3 质监工作抓手少、推动难

质量监督的主要工作方法是开展质量监督活动、下发质量监督意见、核备施工质量等级[2].通常，参建各方对于质量监督活动中提出的监督整改意见，基本以“能应付质监机构检查”为整改准则，未必能真正整改到位，使得政府监督效果大打折扣.因此，即使质量监督机构认真履行职责，还是经常会出现“监督不力”的情况.而目前质监机构的工作抓手只有核备工程质量等级这一项，只有这一项能真正抓住参建各方的要害,完工时如果质监机构核备施工质量不合格，工程不能通过验收、参建方拿不到合同尾款.这属于事后控制了，不利于工程质量安全管理，或许已经留下工程隐患.

3 小型水利工程建设管理政策现状

3.1 小型水利工程建设管理现行相关规定等对小型项目适用性较差

现行的建设管理相关规定一般均适用于大中型水利项目，如：各类施工技术规范适用范围均为1、2、3级水工建筑物；各质量、安全、监督、检测、监理类规定适用于大中型水利建设项目，仅个别规定适用于重要小型水利工程，但重要小型水利工程界定不明确；各质量评定验收类规程标准适用于大中型水利建设项目；小型水利工程参照规定执行.但如何参照，各级水行政主管部门均没有明确或者只在相关文件中提出了某项具体要求，建设管理执行弹性较大.而事实上“参照”往往成为了“按照”，给建设主体带来很多负担.

3.2 对于目前水利建设管理发展中存在的短板，政府正加快改革步伐

浙江省人民政府办公厅以浙政办发2012[49]号文印发了《浙江省加快水利改革试点方案》，一是解决了当前县级质监机构设立无据可依的尴尬，提出要加强全省水利工程质量与安全监督管理机构工作，全面建立省、市、县(市、区)三级工程质量安全监督管理体系.市、县(市、区)级水利工程质量安全监督管理机构根据水利建设任务情况，配备必要的人员，各级质量与安全监督机构的人员和工作经费由同级财政预算予以保障；二是针对当前项目法人机构极不规范且难以管理的问题提出了解决办法，完善项目法人责任制.以县为单位组建水利工程建设项目法人单位，负责本县范围内各类中小型民生水利工程的建设管理，全面履行建设期项目法人职责；三是健全水利建设市场信用体系，完善全省水利工程建设项目信息公开和水利建设市场主体信用信息管理平台，进一步完善落实市场主体行贿犯罪档案和不良行为记录查询制度，有严重不良行为记录的，在一定期限内暂停在浙江省境内参与水利工程建设招标投标的资格.全面实施在浙单位安全生产条件情况公示制度.

3.3 政府正在以规范性文件的方式补充小型工程项目管理依据

浙江省财政厅和浙江省水利厅以财建[2011]47号文联合印发了《小II型病险水库除险加固项目和资金管理办法》，对目前小型工程建设管理中存在的项目法人管理人员以乡(镇)、村工作人员为主，监理单位以多项目打包形式进行委托等建管事实予以认可，并加以引导，逐步规范小型项目建设管理.文件明确了要以县级区域为单元组建一个项目法人，负责实施区域内小(2)型项目建设，并对项目法人和技术负责人提出职称及资质标准，项目法人可吸纳乡(镇)、村有关工作人员参加项目的现场管理；采取以县级区域为单元，多个小(2)型项目打包的方式开展招标投标工作.

4 建议和对策

4.1 加强对小型水利工程建设管理的政策支持

根据目前实际建设市场现状，摒弃以往“参照执行”的理念，制定或指导各地制定适宜本地区实际情况的小型工程建设管理制度.

(1)制定《小型水利工程建设管理实施细则(指导意见)》，从建设管理上，应对小型水利工程的建设主体放宽市场准入要求，执行严格管理，承认乡、镇、村承担各地水利建设项目建设单位的事实，但应出台制度约束这类建设单位的承建及管理权限；放宽施工、监理单位主要管理人员的市场准入资质要求，但严格执行人员管理；降低工程建设过程中的检测单位的准入门槛，但明确必检项目未检测就不予质量评定；根据工程等别、类别的不同来简化及合并验收程序，避免小型项目未验先用.

(2)制定《小型水利工程质量监督管理实施意见》，根据小型工程的等别、类别、重要性的不同，采取抽查、巡查、委托监督、指导等不同的监督方式，分类简化监督委托资料、办理手续、监督程序；分类明确质量核备、核定意见的出具办法等.如：对项目建安投资额在50万～500万元的其他水利工程项目采用巡回监督的方式，监督检查次数视工程建设进度确定，巡回监督检查的工作规程可另行制定；对项目建安投资额在50万元以下的工程采取委托监督的方式，各地质量监督机构对第三方的监督结果进行抽查核备.

4.2 水行政部门可通过实施“飞检”和“督查”等手段加强建设监管力度

通过开展“飞检”加强工程实体质量抽查，引起各地对工程质量管理的重视，可授权具备水利工程质量检测资格的检测单位对水利工程实体质量进行不定期的一定数量的突击检查，年“飞检”项目数量不少于年开工项目数量的30%，在建设过程中进行监管、督查，开展业务指导.

4.3 加强质量监督力量，引进协监制度

(1)各县宜加强质监机构力量，确保重点小型项目监督到位

按照《浙江省水利工程质量监督工作导则》规定，监督人员在履行工程质量监督职责时，不得少于2人，经初步计算，1个质监机构每年受监项目为100个(不包括投资概算50万元以下的小项目及小农水项目)，那么该站至少得配备7名以上监督人员，该站对每个项目的质量监督程序才能基本到位.

(2)引进协监制度，对概算建安造价50万元以下的小型项目及小农水项目，落实监督人员.基于各地质量监督机构人员少、项目多的事实，对概算建安造价50万元以下的项目，在目前由基层水利站和镇(街道)农技服务机构具体实施、监管，水行政部门内部由分管科室进行业务指导的基础上，可委托第三方中介机构或聘请社会水利专业人员协助质量监督机构对项目开展日常质量监督检查工作，质监机构负责对协监人员进行岗前培训、业务指导和考核，并对协监人员出具的书面督查意见进行核定.

4.4 加强对小型项目建设从业人员的建设管理知识培训

基于降低小型水利项目建设从业单位和从业人员门槛的事实，水行政主管部门有必要不定期对从业人员实行岗前教育培训，强化水利项目实施的特点，从基本建设程序、建设单位项目管理要点、监理实施要点、施工重点要素、检查检测验收方式等方面提高从业人员的水利专业业务水平.

5 结 语

对于杭州地区近年来小型水利建设投资不断加大，小型工程建设质量管理任务日益繁重的情况，从加强政策支撑、加大行政监管力度、提高质量监督手段、加强从业单位及人员队伍建设等方面提出意见和建议，有助于管理者提出针对性的加强措施，提高小型水利建设项目质量管理水平.

参考文献：

[1] 陈少鑫.化隆县小型农田水利工程建设的探讨与思考[J].大观周刊，2011(5)：127.

[2] 中华人民共和国水利部.SL288-2003水利工程建设项目施工监理规范[S].北京：中国水利水电出版社，2003.

[3] 易善亮.小型水利工程质量监测管理的现状与建议[J].中国水运,2011(3):124-127.