新型城镇化“适度跨越的圈层发展”模式研究

张志勇

内容摘要：本文针对城镇化进程中的理论和现实问题，从理论分析入手，结合山东济南城镇化发展实际，深入剖析当前难点和障碍因素，探索城镇化发展模式、动力和着力点。

关键词：新型城镇化 问题原因 发展模式 政策建议

新型城镇化的内涵界定

新型城镇化指在一定区域内，城市与乡村在政治、经济、文化、生态等方面广泛融合，城乡发展有机结合，形成“以城带乡，优势互补，共同发展”的城乡融合关系。城镇化发展质量应当包括四个方面内容：土地城镇化、经济城镇化、人口城镇化和环境城镇化。土地城镇化是城镇化发展质量的基础，通过城镇的空间拓展和基础设施的建设来提供承载能力；经济城镇化是城镇化发展质量的支撑，通过推进城镇的工业化进程来提供产业支撑能力；人口城镇化是城镇化发展质量的核心，通过有序推进农业转移人口的市民化来提供核心发展能力；环境城镇化是城镇化发展质量的目标，通过走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路来提供可持续发展能力。

山东济南城镇化进程中存在的问题及原因分析

（一）山东济南城镇化进程中存在的问题

1.城镇化发展速度减慢。1995年山东济南的城镇化水平为34.32%，2007年为63.05%，12年来城镇化水平提高了28.73个百分点，年均增长5.2个百分点；而2012年山东济南的城镇化水平为65.5%，2007-2012年的6年来城镇化水平却只提高了2.45个百分点，年均增长0.64个百分点，城镇化发展速度明显减慢。

2.城镇体系整体发展水平较低。主要表现在以下方面：

县域经济发展水平低。山东济南小城镇整体规模较小，第三产业滞后，第二产业技术含量低，横向联系不密切，县域经济发展水平低，难以形成较强的带动作用，2012年山东济南市生产总值4812.68亿元，市区合计3051.09亿元，县区合计1374.8亿元，是典型的经济小县、财政穷县。

县域经济发展不平衡。2012年山东济南市区完成GDP3051.09亿元，占全市的68.9%；县区完成GDP1374.8亿元，仅占全市的31.1%；县区除章丘市外，长清区、平阴县、济阳县、商河县4个县GDP较低，明显成为山东济南经济发展的短板，市区县区之间经济发展不平衡。

3.城镇空间分布散且利用效率不高。主要表现在以下方面：

城镇空间分布散，集聚能级和辐射能级低。济南城镇体系空间分布不均，城镇等级结构不完善、中间层次发展薄弱。城镇空间分布北密南疏，从空间布局来看，大部分城镇分布于交通干线两侧和资源集中开发地区，小城市数量过多，而处于中间规模的城市数量过少，处于塌陷状态，这表明山东济南在省会城市群内的传导力较弱，辐射能级低。

空间利用效率不高，地域差距大。山东济南市空间利用效率不高的问题也很突出。中心城区周边县城发展规模普遍过小、经济实力较弱，这就使得以小城镇为主的各县级区域城镇化水平较低，难以为中心城区分担发展压力。表现为山东济南县域经济的产业密度远远低于城区产业密度（见图1）。

（二）山东济南城镇化发展滞后的原因分析

1.工业化与城镇化互动不足，产业支撑作用严重弱化。山东济南工业实力不强，规模小、增速低。从总量来看，2011年二产增加值为1828.97亿元，增速11.7%，在15个副省级城市中由2005年的第7位下降为第11位。从增长速度来看，“九五”、“十五”、“十一五”三个五年时期，山东济南市工业平均增长速度在山东省内17个城市的位次分别为第12、14、16位，呈逐渐下滑趋势；高新技术产业比重低。2011年高新技术产业产值占规模以上工业总产值的比重达到38.66%，远未起到以新技术引领带动工业发展，进而带动产业优化升级的作用。

2.城镇化与农业现代化协调不力，农业产业化发展相对滞后。山东济南市的农业龙头企业发展相对滞后，带动能力弱，城镇化与农业现代化协调不力。山东济南市农业龙头企业只有500余个，规模企业数量太少，年销售收入500万元以上的农业龙头企业仅有190个，这与省内农业产业化发达的山东潍坊、青岛等城市比较，相差甚远。

山东济南城镇化“适度跨越的圈层发展”模式构建

（一）圈层发展

加快城市的圈状发展，培植省会都市圈。一是推动省会城市群经济圈联动发展。合力建设联系紧密、优势互补、一体发展的省会城市群经济圈。二是推动省会城市群经济圈一体化发展。加快实现规划建设对接和融合联动，形成“同城效应”。三是加强省会城市群经济圈区域交流合作。主动呼应山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区和鲁南经济带的开发建设，努力推动区域分工协作、优势互补、共同发展。

加快城市的层级发展，向更高层次城市的转化升级。加快发展次中心城市，承接中心城市产业功能转移，发展壮大县域经济，提高公共服务水平，加快建设成为功能完善、富有特色、繁荣宜居的省会卫星城市。加快小城镇建设，促进小城镇加快发展，加快规模膨胀，发展成为小城市。加强小城镇基础设施和公共服务设施建设，增强发展承载能力，全面提升小城镇环境质量和综合实力。

（二）适度跨越

根据经济发展理论中的梯度发展模式以及产业转移理论，不同地区可以施行梯度化的城乡发展模式。特别是处在初级城乡一体化阶段的地区，可以发挥“后发优势”，争取各种外部资源支持，实现城乡一体化的跨越式发展。山东济南是一个中部东部强、南部北部弱的经济发展水平梯度差异典型区域。整体而言，山东济南城镇化改革发展在坚持“圈层结构”和“梯度发展”模式前提下，应确立适度跨越的城乡一体化发展模式。从改革力度与发展速度上，可以采取“适度跳跃的原则，加大制度投入，将新农村建设、农业产业化、小城镇建设统筹思考，积极利用发达的区域经济带动落后地区的城乡发展。

促进山东济南新型城镇化发展的政策建议endprint

（一）注重追求全面的、内涵增长的、环境友好的城镇化质量

1.土地城镇化要充分注重城乡规划的调控。在空间布局、产业定位、生态环境保护等方面引领城镇化的发展方向，科学规划城市功能布局，以城中村改造、小城镇建设、农村新型社区建设为突破口，优化城镇发展格局。形成等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇发展体系。

2.经济城镇化要着力推进四化同步。经济城镇化要着力推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展来提供产业支撑能力。

3.人口城镇化要有序推进农业转移人口市民化。当前推进城镇化的健康发展要高度重视农民工的现实需求，加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，帮助其实现市民梦、安居梦、创业梦“三大梦想”，推进和谐城镇化。

4.环境城镇化要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。要由重数量的外延式扩张到重品质的内涵式发展，建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”。

（二）建立城乡融合发展的“四化同步”动力机制

1.推动城镇化和工业化良性互动，着力加快县域工业化进程。一方面，以“工业强县”为核心，着力加快县域工业化进程。在城镇化和工业化良性互动过程中，要做好产业定位，培育发展各个城镇的主导产业和骨干龙头企业，避免趋同发展、低水平竞争；要加强小城镇的基础设施和公共服务设施建设，增强承载能力，承接中心城市的产业功能转移。另一方面，打造以园区载体为主要平台的产业支撑系统。以园区带动县域工业发展，结合新区开发、老城提升和10个省级以上工业园区的功能定位，大力推进老城区的工业企业向园区搬迁集聚，努力突破县域经济发展瓶颈。

2.促进城镇化和农业现代化相互协调，提升农业现代化水平。一是构建省会现代农业发展新框架。构建都市型、城郊型现代农业产业体系，培育一批带动力强的大型龙头企业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化。二是积极探索发展多种形式的规模经营。培育新型经营主体，通过抓龙头、拓市场、建基地、联农户，实现“四位一体”同步推进，实现规模化经营。三是以“园区+基地”为重要载体提高服务能级。建设提升都市农业园区、都市农业示范园区和特色品牌基地建设。四是建立健全城乡要素平等交换机制。不断深化土地、劳动力、资金等要素领域的改革，促进生产要素在城乡间的合理公平流动。

3.促进城镇化和信息化融合，加快完善城乡发展一体化体系。一是促进城镇化和信息化融合。要加强农村信息基础设施建设，大力建设城乡间的信息化通道，建立起城乡间的信息良性互动机制，推进城乡信息互动和资源共享。通过信息化、高新技术使用和对传统产业的信息化改造，消除城乡数字鸿沟，提升城镇化发展水平。二是在促进城镇化和信息化融合的基础上，加快完善城乡发展一体化体系。建立起两个通道：信息双向流转的通道和实物双向流转的通道，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，将农村和城市的发展融为一体。

（三）优化城乡融合发展的“保障政策”支撑体系

1.深化土地管理制度改革。一是要改革征地制度和土地产权法律制度，切实保护18亿亩耕地红线，保护农民合法土地权益，保障粮食生产安全。二是要积极开展农村集体建设用地使用制度改革。建立农村土地流转制度，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，依法保障农民土地财产权益。三是加强城镇化过程中土地资源集约利用。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展，提高土地利用集约度；重视土地环境整治与保护。

2.统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步剥离户口所附着的福利功能，改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，实施分类明确的户口迁移政策，及时解决符合条件的农业转移人口落户城镇问题，推动农村人口向城镇转移。

3.完善社会保障体系，推进城乡公共服务均等化。建立城乡统一保障制度，逐步完善社会保障体系，逐步扩大进城务工人员平等享受城镇公共服务的范围，使进城农民在就业、医疗、住房、养老等方面享受当地城镇居民同等待遇，提升城乡公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。

4.深化财税金融体制改革。配套财税体制的改革，财政收入要向地方倾斜。这是推进城乡公共服务均等化和改革户籍制度的配套措施，通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。要不断完善公共财政体制，调整财政支出结构，按照常住人口规模安排财政转移支付，逐步提高中央财政在基本公共服务支出中的比重，将更多的资金投向公共服务领域和社会发展领域。

参考文献：

1.胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会报告[N].济南日报，2012-11-9

2.2012年中央经济工作会议报告[N].济南日报，2012-12-17

3.济南市统计局.济南统计年鉴[M].中国统计出版社，1996-2012endprint

（一）注重追求全面的、内涵增长的、环境友好的城镇化质量

1.土地城镇化要充分注重城乡规划的调控。在空间布局、产业定位、生态环境保护等方面引领城镇化的发展方向，科学规划城市功能布局，以城中村改造、小城镇建设、农村新型社区建设为突破口，优化城镇发展格局。形成等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇发展体系。

2.经济城镇化要着力推进四化同步。经济城镇化要着力推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展来提供产业支撑能力。

3.人口城镇化要有序推进农业转移人口市民化。当前推进城镇化的健康发展要高度重视农民工的现实需求，加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，帮助其实现市民梦、安居梦、创业梦“三大梦想”，推进和谐城镇化。

4.环境城镇化要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。要由重数量的外延式扩张到重品质的内涵式发展，建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”。

（二）建立城乡融合发展的“四化同步”动力机制

1.推动城镇化和工业化良性互动，着力加快县域工业化进程。一方面，以“工业强县”为核心，着力加快县域工业化进程。在城镇化和工业化良性互动过程中，要做好产业定位，培育发展各个城镇的主导产业和骨干龙头企业，避免趋同发展、低水平竞争；要加强小城镇的基础设施和公共服务设施建设，增强承载能力，承接中心城市的产业功能转移。另一方面，打造以园区载体为主要平台的产业支撑系统。以园区带动县域工业发展，结合新区开发、老城提升和10个省级以上工业园区的功能定位，大力推进老城区的工业企业向园区搬迁集聚，努力突破县域经济发展瓶颈。

2.促进城镇化和农业现代化相互协调，提升农业现代化水平。一是构建省会现代农业发展新框架。构建都市型、城郊型现代农业产业体系，培育一批带动力强的大型龙头企业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化。二是积极探索发展多种形式的规模经营。培育新型经营主体，通过抓龙头、拓市场、建基地、联农户，实现“四位一体”同步推进，实现规模化经营。三是以“园区+基地”为重要载体提高服务能级。建设提升都市农业园区、都市农业示范园区和特色品牌基地建设。四是建立健全城乡要素平等交换机制。不断深化土地、劳动力、资金等要素领域的改革，促进生产要素在城乡间的合理公平流动。

3.促进城镇化和信息化融合，加快完善城乡发展一体化体系。一是促进城镇化和信息化融合。要加强农村信息基础设施建设，大力建设城乡间的信息化通道，建立起城乡间的信息良性互动机制，推进城乡信息互动和资源共享。通过信息化、高新技术使用和对传统产业的信息化改造，消除城乡数字鸿沟，提升城镇化发展水平。二是在促进城镇化和信息化融合的基础上，加快完善城乡发展一体化体系。建立起两个通道：信息双向流转的通道和实物双向流转的通道，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，将农村和城市的发展融为一体。

（三）优化城乡融合发展的“保障政策”支撑体系

1.深化土地管理制度改革。一是要改革征地制度和土地产权法律制度，切实保护18亿亩耕地红线，保护农民合法土地权益，保障粮食生产安全。二是要积极开展农村集体建设用地使用制度改革。建立农村土地流转制度，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，依法保障农民土地财产权益。三是加强城镇化过程中土地资源集约利用。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展，提高土地利用集约度；重视土地环境整治与保护。

2.统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步剥离户口所附着的福利功能，改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，实施分类明确的户口迁移政策，及时解决符合条件的农业转移人口落户城镇问题，推动农村人口向城镇转移。

3.完善社会保障体系，推进城乡公共服务均等化。建立城乡统一保障制度，逐步完善社会保障体系，逐步扩大进城务工人员平等享受城镇公共服务的范围，使进城农民在就业、医疗、住房、养老等方面享受当地城镇居民同等待遇，提升城乡公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。

4.深化财税金融体制改革。配套财税体制的改革，财政收入要向地方倾斜。这是推进城乡公共服务均等化和改革户籍制度的配套措施，通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。要不断完善公共财政体制，调整财政支出结构，按照常住人口规模安排财政转移支付，逐步提高中央财政在基本公共服务支出中的比重，将更多的资金投向公共服务领域和社会发展领域。

参考文献：

1.胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会报告[N].济南日报，2012-11-9

2.2012年中央经济工作会议报告[N].济南日报，2012-12-17

3.济南市统计局.济南统计年鉴[M].中国统计出版社，1996-2012endprint

（一）注重追求全面的、内涵增长的、环境友好的城镇化质量

1.土地城镇化要充分注重城乡规划的调控。在空间布局、产业定位、生态环境保护等方面引领城镇化的发展方向，科学规划城市功能布局，以城中村改造、小城镇建设、农村新型社区建设为突破口，优化城镇发展格局。形成等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇发展体系。

2.经济城镇化要着力推进四化同步。经济城镇化要着力推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展来提供产业支撑能力。

3.人口城镇化要有序推进农业转移人口市民化。当前推进城镇化的健康发展要高度重视农民工的现实需求，加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，帮助其实现市民梦、安居梦、创业梦“三大梦想”，推进和谐城镇化。

4.环境城镇化要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。坚持“集约、智能、绿色、低碳”八字方针，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。要由重数量的外延式扩张到重品质的内涵式发展，建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”。

（二）建立城乡融合发展的“四化同步”动力机制

1.推动城镇化和工业化良性互动，着力加快县域工业化进程。一方面，以“工业强县”为核心，着力加快县域工业化进程。在城镇化和工业化良性互动过程中，要做好产业定位，培育发展各个城镇的主导产业和骨干龙头企业，避免趋同发展、低水平竞争；要加强小城镇的基础设施和公共服务设施建设，增强承载能力，承接中心城市的产业功能转移。另一方面，打造以园区载体为主要平台的产业支撑系统。以园区带动县域工业发展，结合新区开发、老城提升和10个省级以上工业园区的功能定位，大力推进老城区的工业企业向园区搬迁集聚，努力突破县域经济发展瓶颈。

2.促进城镇化和农业现代化相互协调，提升农业现代化水平。一是构建省会现代农业发展新框架。构建都市型、城郊型现代农业产业体系，培育一批带动力强的大型龙头企业，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化。二是积极探索发展多种形式的规模经营。培育新型经营主体，通过抓龙头、拓市场、建基地、联农户，实现“四位一体”同步推进，实现规模化经营。三是以“园区+基地”为重要载体提高服务能级。建设提升都市农业园区、都市农业示范园区和特色品牌基地建设。四是建立健全城乡要素平等交换机制。不断深化土地、劳动力、资金等要素领域的改革，促进生产要素在城乡间的合理公平流动。

3.促进城镇化和信息化融合，加快完善城乡发展一体化体系。一是促进城镇化和信息化融合。要加强农村信息基础设施建设，大力建设城乡间的信息化通道，建立起城乡间的信息良性互动机制，推进城乡信息互动和资源共享。通过信息化、高新技术使用和对传统产业的信息化改造，消除城乡数字鸿沟，提升城镇化发展水平。二是在促进城镇化和信息化融合的基础上，加快完善城乡发展一体化体系。建立起两个通道：信息双向流转的通道和实物双向流转的通道，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，将农村和城市的发展融为一体。

（三）优化城乡融合发展的“保障政策”支撑体系

1.深化土地管理制度改革。一是要改革征地制度和土地产权法律制度，切实保护18亿亩耕地红线，保护农民合法土地权益，保障粮食生产安全。二是要积极开展农村集体建设用地使用制度改革。建立农村土地流转制度，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，依法保障农民土地财产权益。三是加强城镇化过程中土地资源集约利用。制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展，提高土地利用集约度；重视土地环境整治与保护。

2.统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步剥离户口所附着的福利功能，改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，实施分类明确的户口迁移政策，及时解决符合条件的农业转移人口落户城镇问题，推动农村人口向城镇转移。

3.完善社会保障体系，推进城乡公共服务均等化。建立城乡统一保障制度，逐步完善社会保障体系，逐步扩大进城务工人员平等享受城镇公共服务的范围，使进城农民在就业、医疗、住房、养老等方面享受当地城镇居民同等待遇，提升城乡公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。

4.深化财税金融体制改革。配套财税体制的改革，财政收入要向地方倾斜。这是推进城乡公共服务均等化和改革户籍制度的配套措施，通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。要不断完善公共财政体制，调整财政支出结构，按照常住人口规模安排财政转移支付，逐步提高中央财政在基本公共服务支出中的比重，将更多的资金投向公共服务领域和社会发展领域。

参考文献：

1.胡锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会报告[N].济南日报，2012-11-9

2.2012年中央经济工作会议报告[N].济南日报，2012-12-17

3.济南市统计局.济南统计年鉴[M].中国统计出版社，1996-2012endprint