应协调发展实现“精明增长”

黄剑辉

核心提示：以可持续发展和资源节约为主旨的“精明增长”以及城市扩张中的“紧凑发展”理念，应成为中国城镇化发展的战略性指导思想。

从中国基本国情出发的新型城镇化，其“新”要求城镇化由过去片面注重追求城市规模扩大和空间扩张，改为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

从这个意义上来讲，城镇化的核心是较低公共服务和生活水平的农村人口转移到具有优质公共服务和生活品质的城镇，而不是简单地理解为建高楼、建广场。

城镇化布局面临新课题

大多数西方发达国家的城镇化是市场主导型模式，其城市规模、城市布局、城市功能演进和城市产业分工多为市场选择和作用的结果，但这种模式产生了诸多问题。如过度的郊区化、城市不断向外低密度蔓延、城镇建设无序以及空间和社会结构性问题突出等。

这样的历史说明，城镇化需要在发挥市场机制的同时，也需要通过政府法律规范进行调控。

城镇化是一个关系到经济、社会等各方面的综合性系统工程，这项工程需要制度保障。以英国为例，1795年至1865年，英国取消了以限制贫民迁移为目的的《定居法》，并不断放宽贫民迁移的限制，扩大了贫民的迁移区域范围和贫民的居住地范围，从而为保证乡村人口向城市的迁移提供了法律保障。

另一方面，随着城镇化进程的加快与推进，生态环境的可承载问题将成为城镇化面临的重大课题。城镇化的推进会带来能源的大量消耗，而各类废弃物排放的大量增加将对城镇化形成巨大的压力。以可持续发展和资源节约为主旨的城镇化发展进程中的“精明增长”以及城市扩张中的“紧凑发展”理念，应成为中国城镇化发展的战略性指导思想。

基于以上原因，不妨对未来中国城镇化的规模结构和空间布局做出一个预期：未来大城市会有很大发展，尤其是城市群将更具发展活力，小城市也会迎来良好机遇，小城镇发展则会为中小城市的发展奠定基础。在空间布局上，城镇化将从圈层式走向网络化、卫星式的区域城镇空间结构，从分散到高度集中再到分散，而配套服务则将依托附近的大中型城市。

这样的城镇化需要加强城市群中不同规模城市、城镇之间的产业分工，增强城市群整体竞争力和可持续发展能力，形成内部结构合理、空间组织有序、资源节约、环境友好的区域产业体系，所以城镇化未来的产业投资重点应该放在民生工程上。

比如，以地铁和快速公交为代表的城市交通体系建设，预计至2020年，中国城市内部的轨道交通至少有3万亿元的投资需求。花费较长的平均上班时间，是“以人为本”的城市化建设滞后的表现。

2010年，英国一家咨询公司对全球主要国家的工作人员上班时间作了调查，其中中国以42分钟居首位，高于主要的发达经济体，也高于印度等新兴经济体。就各个省份而言，北京以人均52分钟位列全国首位，广州、上海、深圳的人均上班时间也都超过了45分钟，50个主要城市中有1/4的平均上班时间超过30分钟。

用民生状况衡量城镇化水平

研究表明，城市拥堵是由于城市基础设施未跟上发展步伐所致。以北京为例，这样一个人口超过2000万的特大都市，其运营的地铁总长度仅为372公里，人均不到2厘米，与发达国家相比存在较大的差距。纽约市的公共交通占总交通量的53%，市区铁路共27条，长443公里，所有车站通宵服务。

一些不必要或效率低的财政支出也应终止。如家电下乡、摩托车购置税补贴等这类刺激国内消费的政策到期后可能不需要再执行，这类财政支出对消费的短期拉动效应比较明显，但长期来看，造成了产能过剩、低端重复建设等问题，并不能真正释放出居民的消费潜力。

民生工程投资还包括城市供水供气、垃圾处理等生活服务体系项目。

从国家相关部门的估算看，黑龙江、内蒙古最基本的用水普及率有待提高；河南、甘肃、云南、贵州需要优先解决城市燃气的供气体系；全国的生活垃圾无害化处理都有待提高，特别是甘肃、黑龙江和吉林等省。

具体而言，当前中国城市居民的自来用水普及率达到97%，其中北京、天津、河北以及上海已达100%，但是黑龙江、内蒙古、贵州、四川以及西藏等地的自来用水普及率仍较低，尚不足92%。中国城市的用气普及率为92.4%，其中北京、天津达到了100%，但贵州、云南、甘肃等地的用气普及率尚不足75%。生活垃圾的无害化处理方面，全国都处于较低水平，普及率仅为79%，甘肃、黑龙江、吉林三省的这一标准甚至未达到50%。

存量农民工的市民化带来教育、医疗以及文化等领域的均等化需求也应成为城镇化民生项目的重点。

在评估城镇化带来的基建投资需求时，存量流动人口的市民化以及新增农村居民向城市居民的转移带来的各方面需求存在较大的差异。广义口径的城镇化率提高带动的是最基本的城市生活设施的建立，如供水、供气以及相关的交通、生活垃圾处理等等，但随着户籍制度的改革，现居城市的无城市户籍的各行业从业者将主要带来城市教育、医疗、文化等的公共服务领域的均等化需求。

以目前的公共服务水平测算，对于现有流动人口，至少有1万所小学、400个剧场和50万张医院床位需要投资建设。假设要让各个省市“十二五”规划中计划吸纳落户的农民工（每年1837万人）全部达到现有公共服务的水平，以医院床位为例，现在全部城市市辖区拥有228.1万张医院床位，即每万人拥有59张，那么就还需要92.7万张新床位，这还仅仅是民生工程需要投资的一小部分。（支点杂志2014年1月刊）endprint