加快实施电力“走出去”战略的思考

加快实施电力“走出去”战略的思考

2000年随着国家开始实施“走出去”战略，各大发电及电网集团公司开始对“走出去”进行布局谋篇，实现了从无到有、从小到大的转变。电力工程建设集团借助以往在国际市场上积累的经验，开始进入国际工程总承包市场。电力设备制造企业的“走出去”也从“借船出海”逐渐过渡到“造船出海”的发展模式。当前，世界经济一体化的进程正逐步加快，经济全球化是当今世界发展的鲜明特点和不可逆转的趋势。我国自2000年开始实施“走出去”战略，鼓励国内企业充分利用国内外“两个市场、两种资源”，通过对外直接投资、与周边国家电力合作、对外工程承包、对外劳务合作等形式积极参与国际竞争。

（一）电力企业“走出去”的背景意义

当前，世界经济一体化的进程正逐步加快，经济全球化是当今世界发展的鲜明特点和不可逆转的趋势。我国自2000年开始实施“走出去”战略，鼓励国内企业充分利用国内外“两个市场、两种资源”，通过对外直接投资、与周边国家电力合作、对外工程承包、对外劳务合作等形式积极参与国际竞争。在此背景下，我国电力企业纷纷开始“走出去”，具有较强的现实意义和深远的战略意义。

“走出去”有利于增加电力企业新的利润增长点，提升中国电力企业国际地位和影响力。电力行业属于自然垄断属性的行业，许多国家通过严格监管保证行业健康发展。特别是发达国家，其监管政策透明、稳定，且投资回报率明显高于中国。国内投资者通过境外投资的回报可以反哺国内投资。同时，通过输出管理经验和技术，增强投资项目的收益率。在工程承包方面，几大电力建设集团在境外的工程承包收益也高于国内水平，并且还可以带动技术和装备输出。因此，“走出去”成为电力企业的实际需求和必然选择。

与周边国家能源电力合作，有利于与周边国家优势互补。一方面，周边国家能源资源丰富，但缺乏经济和技术能力进行开发以带动经济发展，而中国电力企业有经济和技术能力帮助开发，且中国具有广大的市场消纳电力。因此，引进国外清洁的电力能源，能够增加我国能源供应渠道，也可减轻国内能源资源开发和生态环境保护压力。另一方面，与周边国家进行电力联网，可以形成国家间的电力资源互补。

加大境外电力等重要领域的基础产业投资，将有利于国家能源外交，推动国内电力装备“走出去”，带动国内能源行业产业结构升级。

（二）电力企业“走出去”概况

2000年随着国家开始实施“走出去”战略，各大发电及电网集团公司开始对“走出去”进行布局谋篇，实现了从无到有、从小到大的转变。电力工程建设集团借助以往在国际市场上积累的经验，开始进入国际工程总承包市场。电力设备制造企业的“走出去”也从“借船出海”逐渐过渡到“造船出海”的发展模式。

2006年之后，随着中国电力工业的高速发展、技术水平和管理能力的不断提升，中国电力企业已具备了“走出去”的基础和实力，对外投资合作取得重大进展。电力对外直接投资规模不断扩大，据不完全统计，截至2012年底，我国主要电力企业累计实际对外投资总额约115. 64亿美元，其中2012年全年对外直接投资流量70. 65亿美元，相当于2006年电力对外投资的63倍。投资区域从发展中国家逐步向工业化和中等发达国家延伸。投资领域不仅包括火电、水电、输变电、新能源，还扩大到煤炭、矿产及其他能源资源产业领域。投资方式日趋多样，投资效益显著提高。中国对外承包工程业务规模快速增长，截至2012年底，主要电力对外承包工程在建合同额1008亿美元，对外工程承包新签合同额307亿美元。承包方式从过去的单项承包或分包转向EPC总承包。电力设备出口由过去的单一设备和原材料出口转向大型成套电力设备出口，从对外工程承包转变为技术、设计及运营管理的输出。中国电力企业在国际上的信誉和影响力逐步上升。

截至2012年底，我国主要电力企业累计实际对外投资总额约115. 64亿美元，其中2012年全年对外直接投资流量70. 65亿美元，相当于2006年电力对外投资的63倍。

（三）电力企业“走出去”面临的困难

我国电力企业“走出去”虽然取得了一定成绩，但与国际同行相比，还存在一定差距：开展境外投资和股权并购起步晚，交易项目少，其海外资产额和海外收入占公司的比例还很低，海外资产额和海外营业收入在短期内难以达到跨国公司的标准，全球化程度尚显落后。存在的困难主要有：

1、国家层面

(1) 国家缺乏系统性的鼓励政策

党中央、国务院已将“走出去”作为国家发展的重要战略，制定了相应的政策条例、管理办法和措施推动我国各类企业实施“走出去”战略。但截至目前，我国国内没有海外投资、国际化经营方面的立法和法律系统。缺少法律系统支撑，就无法解决“走出去”的一些根本性问题，用各种零散的政策、条例、办法作为替代或者打补丁，只能是权宜之计，极大地降低了“走出去”的制度效能，弱化了制度的刚性作用。

在国家外交上，政府应该为企业在国际社会创造良好的海外投资环境、签署稳固的国家间投资保障协定、牵头并积极推动海外重大投资项目的开展和实施、整体宣传中国、为中国企业境外投资和经营提供国家保护。在重大的项目中，一旦遇到问题，企业根本无力解决。如果国家在对外关系问题上，把重要的经济合作纳入外交，将有利于推动项目进展，也有更大防范风险保障。

(2) 政府管理流程复杂、审批效率不高

企业在“走出去”时首先遇到的是政府复杂的管理流程，主要体现在多头审批、各自为政、效率不高、缺乏合力。我国对外投资经营项目核准程序仍不顺畅。繁琐的流程和时间消耗对企业境外抓商机和投资极其不利。在国家层面上政策过程耗时太多，各个部门又对海外投资有不同的理解，缺少统一的具有较强操作规范的政策，增加了大量不必要的成本。最重要的是，这些审批实质上是“免责程序”，对企业而言，被审批就可以免于承担政策责任，对于政府管理部门也是如此，审批后就不用担心责任问题。这样的审批同支持和激励企业“走出去”关联不大，企业无法通过这些审批程序体验到国家对于“走出去”的系统性支持。

此外，境外投资项目评估机制和投资监管政策不明朗，例如电网企业境外投资发电、发电企业在境外投资电网，以及电力企业开展境外资源性项目投资，在政府审批中面临较大的弹性和不确定性。

各行政部门之间的政策也缺乏协调，各自为政，“九龙治水”，根本无法形成合力，以至于企业境外无序恶性竞争的案例频发。

在中国国际贸易促进委员会近几年开展的“中国企业对外投资现状及意向调查”中，受访企业普遍认为在对外投资时，希望简化投资管理程序的企业占受访企业的55%。

(3) 双重征税，税负较重

中国企业“走出去”，至少要面临东道国和居住国的所得税。发展中国家目前公司所得税的税率很多都高过中国。我国税法采取抵免法来避免双重征税，只有当我国与东道国签订的税收协定中有税收饶让条款时，享受到东道国税收优惠的国内企业才可以获得中国的税收饶让。但中国政府与近百个国家和地区签订的《避免双重税收协议》宣传和落实不够，也缺乏专门针对“走出去”而设置的一定种类、一定年限、一定行业和一定幅度的税收优惠，企业“走出去”的税负还比较重。

企业在“走出去”时首先遇到的是政府复杂的管理流程，主要体现在多头审批、各自为政、效率不高、缺乏合力。

(4) 政策性融资有限，融资成本高

国家控制外汇信贷规模，审批程序复杂，审批时间较长。电力企业经常要通过自有资金、政策性银行、境外融资、境内发债、商业贷款等组合融资，但自有资金有限，政策性银行审批程序繁琐而且额度有限，境内发债和商业贷款成本过高，融资成本抵消了电力企业“走出去”产生的利润，影响了电力企业“走出去”的积极性。

目前中国电力企业境外投资和工程承包的主要资金来源由自有资金、政府政策性待援和商业银行贷款组成。对于一些海外业务占比大的电力企业来说，自有资金和政策性贷款规模比较小，如中国进出口银行和国家开发银行提供的融资额度都非常有限，不能满足电力企业海外投资的需求，一般只能依靠商业贷款，但商贷的利率太高，极大地挤占了电力企业境外投资获得的利润，削弱了电力企业“走出去”的积极性。这和发达国家的商业贷款利率形成鲜明的对照，目前西方主要发达国家的利率维持在较低的水平，如美国0. 25%，英国0.5%，欧元区0.75%，澳大利亚3%。

除了高利率外，商业银行贷款亦存在很大的问题，全球授信体系还不完善，还不能向客户提供全球性金融服务，企业境外子公司并不能利用母公司的信誉和授信额度，母公司也无法为其境外子公司在中国商业银行境外分支机构进行担保。

最后，中国的资本市场不成熟，制约了企业的跨国经营，跨国经营仅靠自有资金和贷款很难满足需求。由于我国资本市场的缺陷，这些“走出去”电力企业无法借助资本市场获得融资，有时不得不借助国际财团和境外资本市场，结果是“肥水流到外人田”。

(5) 保险机制不健全

企业从事跨国经营，面临着较大的政治、经济等风险。目前，我国政府的对外投资促进体系还不完备，在对外投资风险担保等方面的制度建设上还几近空白。长期以来，我国企业几乎是在没有任何保障的情况下独自承担对外投资的政治和经济风险。西方发达国家政府为鼓励本国企业“走出去”，往往通过提供优惠的政策，建立必要的对外投资保障体系和保险制度，签订双边投资保护协定和避免双重征税协定等措施来保护本国投资者的合法权益，鼓励和引导企业开展跨国投资经营。目前承担海外投资保险的机构只有中国出口信用保险公司一家，政策宣传不到位，保险覆盖率不够。

目前我国出口保险对出口及对外投资的支持力度与发达国家有很大的差距（中国3%-5%，韩国14%，英国45%，日本50%）。由于我国只有中国出口信用保险公司从事这方面业务，缺乏竞争性，非商业化经营，出口信用保险总体规模小，抗风险能力不强。

(6) 国内专业化社会服务系统不够发达

中介组织在跨国并购中扮演着重要的角色，主要为企业海外并购提供法律、财务、税收、金融、担保、信息、人才、知识产权鉴定和认证、国际商务、投资情报、资信调查、项目评估等方面的服务。由于目前中国尚未建立发达的中介组织体系，中介业务基本被海外中介机构垄断，电力企业“走出去”所需的专业法律、会计、评估和咨询等中介服务，一般需要支付高昂的费用聘请海外机构。

(7) 缺乏专业化的行业协调者，恶性竞争时有发生

国有企业与日俱增的对外投资不仅加剧了国际市场的竞争，而且在国有企业之间也形成了严酷的竞争。中国电力企业之间缺乏协调，相互竞争和降价，无法形成海外“兵团”。尽管有关政府部门对“走出去”电力企业进行审批，但却未对于海外同一项目进行投资的两个或多个中国企业进行协调，避免相互降价等“窝里斗”行为，削弱了中国电力企业“走出去”的整体实力。

2、海外障碍

后金融危机时期，海外虽对中国资金存在迫切需求，但面对一拥而上的中国资金，又存在不安。如对资金需求迫切的欧盟就有着复杂的政治障碍以及对中国投资的挑剔。

(1) 东道国的政治曲解和政治动荡

与非国有企业相比，国有企业虽然有庞大雄厚的资金、人力、技术等丰富资源，但东道国常常把国有企业和政府联系在一起，把企业行为看成是政府意图，把企业战略当成政府战略。2005年我国中海油收购优尼科失败，其中最主要原因就是美国方面过于强调所谓的“国家安全”、“国有公司”和“政府补贴”。目前中国的境外电力投资主要集中在发展中国家，有些东道国政治环境复杂多变，甚至政局不稳，对于中国“走出去”企业造成巨大的威胁，也是“走出去”电力企业面临的最大难题。

(2) 东道国的恶意限制和准入壁垒

西方国家为了重振传统制造业而采取了“再工业化”战略，将会推进一系列保护和扶持本国传统制造业的政策措施的出台，如实行贸易保护、限制中国企业并购等，这对中国产业国际竞争力的提升无疑会有影响。例如，美国运用技术贸易壁垒，如各种技术法规、技术标准、质量认证等手段来限制中国产品进口，以达到保护本国生产商利益的目的。此外，美国和法国先后提出以征收“碳关税”的方式应对气候变化的主张，其目的就是要借此对中国、印度等主要发展中国家设置绿色壁垒，通过惩罚性关税实施贸易制裁。

许多国家与地区普遍实施的专业执照或企业许可、人员注册资格制度，对电力施工企业的进入有着很强的技术性壁垒。同时，许多电力施工企业对国际标准体系和技术质量要求不甚清楚，对投资国的法律和市场信息了解不深入。如果未按照招标文件的合同要求履行，将增加成本，难以获得利润。

(3) 东道国法律法规不健全、政策不透明、政府效率低下

中国电力企业在境外投资面临着发达国家的高门槛，发展中国家的政治不稳定和效率低下的问题。我国境外电力项目集中的发展中国家法律法规不够健全，虽然东道国普遍鼓励和欢迎来自境外的投资，出台了一些优惠政策，甚至是投资法律，但缺乏具体的可操作的细节。此外，政府办事效率低下，申请手续繁琐、周期长，普遍存在“潜规则”。

有些东道国政府管理能力弱，加之官员是普选出来的，需要维护选民的利益。在运营过程中，特别是绿地项目的施工过程中，当地人常因征地赔偿、就业等问题对工程进行干扰、阻挠，而地方官员偏袒勒索，移民局官员、警察、军队刁难事件时有发生。

(4) 东道国工程配套能力差，管理和技术人员缺乏

东道国一般在电力设计、施工和运营领域基础薄弱，没有电力行业相关的技术标准和规范。当地的施工、设备、供货能力也较弱，增加了承包商的风险。

东道国一般对外商在当地雇佣工人的数量作出规定，但当地施工工人、施工管理和监理人员在专业技能、专业配置和工作经验上往往不能胜任，增加了项目成本和施工难度。

3．企业自身障碍

电力企业国际化战略和实施能力有待完善和提高，同世界500强中的西方电力企业如EDF、E.ON、Enel等公司相比，我国

2014.03.DQGY 16的电力企业国际化战略的制定还不够专业，缺乏创立国际品牌及专利的意识等；管理理念和机制落后或者将国内的管理模式应用到国外，缺乏全球化战略意识和现代化经营管理手段，在经营理念和方法上都无法适应国际竞争的需要；缺乏清晰的战略规划；技术创新和研发的能力相对较低；国际化人才缺乏；风险识别和管控能力需加强；社会责任意识不足；相关标准规范未与国际接轨；管理模式不能兼容；设计和工程咨询分割；信息渠道不够畅通；企业现有结构不适应全球化竞争格局。

（四）有关建议

1、建议调整和完善支持电力企业“走出去”的金融、财政、税收、外汇、保险及管理政策

金融政策方面：一是建议扩大对“走出去”电力企业的政策性优惠贷款规模和支持力度。二是放宽贷款条件，降低银行的贷款利率，从而降低企业融资成本，减少“走出去”电力企业负担。三是创新融资方式，增加融资渠道，减少对“走出去”电力企业融资束缚和限制，使其能够通过如政策性优惠贷款、自有资金、发行债券、商业贷款、海外贷款和债券融资、以及其他金融创新工具等手段进行融资。

财政政策方面：政府财政应该加大各种补贴的力度，建议进一步扩展现有补贴类型下的年限及范围。一是贷款贴息，建议在项目主合同和贷款合同约定期间内，按照实际发生的贷款利息的50%予以贴息；贴息范围由仅限于境内法人企业对外的贷款延伸到境外投资项目贷款。二是突发事件补贴，建议对涉及处置境外突发事件的所有直接费用给予补贴，包括交通费（包机）、协调费（赎金、公关）、差旅费、护照费、签证费、国内人员临时出国的费用和境外人员的安置费用，可设定为人均补贴标准或者按照资产保全价值的一定比例给予补贴。三是建议增加人民币升值导致汇率损失的补贴。建议对每年净结汇的外汇部分的汇率损失给予补贴。四是建议加大国际业务的税收补贴。鉴于对外工程总承包对国内产品出口拉动效果明显，对由于承包工程带动的设备、产品采取“征多少退多少”的鼓励政策，以提高中国企业的国际竞争力。

税收政策方面：目前，中国政府对企业海外直接投资经营提供的税收优惠措施包括出口退税、税收减免、税收限额抵免和税收饶让等，为了鼓励电力企业“走出去”，建议中央和地方应加大对企业“走出去”的支持力度，为企业制定专项税收减免政策，实行境外投资损失准备金制度和海外投资收入税收减免制度。目前，境外电力回送中国项目流转税税负远远高于境内电力项目。建议针对电力回送等项目出台专项税收减免政策。同时尽可能扩大与我国签订双边税收协定国家范围，避免双重征税，降低项目税负，增加企业利润，调动企业境外投资的积极性。

外汇政策方面：进一步放宽“走出去”电力企业跨国经营的外汇管制。一是放宽母公司向境外子公司或者投资项目放款的资格条件限制，为向境外子公司或者项目贷款提供便利。在审批程序上，可根据境外公司或者项目的经营规模，给其国内母公司核定一定的外汇额度，由银行在额度内直接办理资金汇兑，不再设置其他门槛。二是推进人民币双边或多变的互换协议，推进企业海外项目人民币结算业务，降低中国企业汇兑风险。

保险政策方面：我国对外投资保险制度还处于起步阶段，建议：一是增加保险覆盖面，对外投资保险制度不仅涵盖政治风险，还应包括金融、法律等风险。二是增加海外投资保险的适合的承保机构，完善海外投资保险政治风险的承保范围。三是降低保险费率。

管理政策方面：建议简化境外投资管理流程，加快推进对外投资从以核准制为主向备案制为主的管理方式转变，为企业对外投资合作提供便利。

2、建议扩大中国能源外交的内涵，提升中国电力企业“走出去”的国家战略地位

政府应牵头推进中国电力企业在周边国家大力建设电源点和跨境输电项目。由中国政府牵头，规划并积极推动湄公河次流域开发、中缅水电合作、中俄电力合作、中蒙电力合作以及中国一中亚电力合作等重大能源电力项目群。中国政府应从国家战略高度重视这些电力项目群的开展和推进，应作为中国能源外交的最核心内容之一。

政府应大力推进中国电力企业在发展中国家开展电力投资、建设和经营活动。近年来，非洲、亚洲、南美州的多数发展中国家政治相对稳定，经济稳步提高，能源电力短缺成为这些国家经济发展的瓶颈。中国政府应该利用如中非论坛等重要外交合作机制推进中国电力企业“走进”那些需要电力投资和开发的发展中国家，并以电源点建设和输电线路建设为契机，推进中国工业园区和贸易区在这些国家的建立。

政府财政应设立推动对重点国家和能源资源勘探和能源政策、法规的研究专项基金。建议政府相关部门进一步扩大前期勘察设计和可研阶段费用支出的补贴范围和比例。政府设立专项基金加强中国品牌、中国电力品牌、中国电力标准等的国际宣传力度。

3、建议政府加强对外投资合作规划引导和信息服务

政府应加快境外国别（地区）产业投资规划研究，出台相应的海外产业规划指南；提供境外政策、投资环境等信息；加快建设境外风险预警体系，指导企业及早应对风险。政府应利用其外交优势建立全球政局动荡风险预警系统，定期发布全球范围内国别政治动荡风险指数或者风险预警报告，提示其他相关风险，为中资企业提供准确的情报，引导企业加强风险防范，以减少“走出去”电力企业可能的损失，保障电力企业境外投资的安全。

4、建议政府应指导中国企业以联盟合作的形式一起“走出去”

建议在国家有关政府部门指导下，加强中央企业之间的联合，充分发挥各自优势，以企业集团军联盟形式“走出去”，增强国家产业规模实力和国际影响力。电网企业的走出去，可以带动相关设备制造企业以及发电企业一起走出去。在发展中国家围绕电源点建设，积极促进海外贸易区。目前对于发展中国家而言，电力供给成为其发展的瓶颈，解决好能源供应问题，可以带动中国企业联合出行，围绕电源点开展全方位的合作，通过建立贸易区带动中国企业走出去。

（本文节选自《中国电力工业改革与发展热点问题研究》，文章题目为本刊自拟。）