新型城镇化需要多少钱

傅蔚冈

2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。此次会议明确了今后推进城镇化所需完成的6项主要任务，同时会议还讨论了《国家新型城镇化规划》。据悉，有关部门将根据会议讨论情况作出修改。

城镇化发展方向确定后，所需要的钱从哪儿来？这个问题已成为城镇化过程中绕不过去的坎儿。据报道，国家开发银行预计未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。

事实上，这并不是第一次测算城镇化成本。自2006年以来，不算国家开发银行此次预计，一共有包括中科院、原建设部、中国发展研究基金会、国务院发展研究中心和中国社科院等六家机构测算过城镇化成本，农民工市民化的人均成本从2万元到13万元不等。

那么，城镇化的成本从何而来？除了大量的基础设施投资之外，目前绝大多数的研究都是关注“农民工市民化”的成本，意即目前不享受或者较少享受城市公共服务的农民工，享受和城市居民一样的公共服务所需要支付的成本。据金三林和许召元在《农民工市民化的成本测算》中的测算，这些成本大致由以下几个方面构成：

1.农民工随迁子女教育成本；2.医疗保障成本；3.养老保险成本；4.民政部门的其他社会保障支出；5.社会管理费用；6.保障性住房支出。

如果以每个农民工市民化的成本再乘上目前的农民工数量，这当然是一笔巨额支出。国家统计局于2013年5月27日发布的《2012年全国农民工监测调查报告》显示，我国农民工总数达到两亿六千万。不过需要指出的是，这么大的支出并不是立即需要支付，而是未来几十年内的成本。

就像金三林和许召元所指出的：农民工市民化成本的支出，是一个长期的过程，并不需要一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出；长期来看，养老保险补贴是主要支出。其中，义务教育和保障性住房的支出，占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%—50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。如果把这几十万亿的巨额成本分摊到未来七十年，那么这个数字就不会显得特别大。

更为重要的是，城镇化并不只是成本巨大的农民工市民化，还会产生巨额收益：

首先，越来越多的年轻人口涌入，会带来巨额现金流，改善当下城市的财政支出结构。在中国绝大多数城市，老龄化是一个必须面对的现实问题，而现收现付的养老金体系，急切需要更多的年轻人为目前的城市老人支付养老金。

以上海为例，2011年户籍人口中，60岁以上老年人口总量达到331万，占户籍人口的23.4%。25到44岁年的轻劳动人口比例为26.9%。老龄化和少子化给这个城市的养老体系带来了巨大的压力。虽然上海的人均GDP在全国名列第二，但上海的退休金却低于全国平均水平。在相当长一段时间内，上海的养老金都存在着近百亿的资金缺口。这个情况在2012年得到了改变，原因是上海加大了对非户籍人口的社保征缴力度。近百万年轻劳动力缴纳社保为这个城市提供了巨额的现金流。事实上，这现象并非仅在上海一地，各大城市或多或少都存在。

其次，农民工市民化会给整个经济带来活力。城镇化之所以重要并不在于修路造桥会带来GDP，而是因为人的集聚而产生的专业化和社会分工会让生活更美好。因为人口的集聚，城市公用设施的使用成本就会大规模降低，同时，还会产生新的就业机会。在农业社会中，人更多的是依赖自给自足。但是，在城市中，这都需要通过社会分工和合作才能实现分工和合作，这就提高了生产效率，从而能够给社会创造更多的价值。也正是如此，在政府眼中，是把城市化看成挑战，但是在很多商家眼中，这却是巨大的商机。

麦肯锡的一个报告指出，自2010年到2030年间，中国城镇人口将从6.3亿人增加到9.9亿人，占全球新增城镇人口的1/4。人口规模超过500万的城市，从14个增加到32个，占全球500万人口以上城市的40%。从2005年至2025年，人口迁徙将占到城镇人口增长的70%。到2025年，现有移民（1.03亿）及未来新移民（2.43亿）占全部城镇人口的比重将达到40%。推动这些迁移人口市民化，将会激发巨大的内需消费需求和人力资本提升。也正是从这个意义而言，城镇化是中国经济的发动机。

既然城镇化能够带来这么多的收益，为何政府尤其是地方政府，总是把城镇化或者说是农民工市民化看成是一个巨大的包袱？在我看来，这可能是由两个因素导致：

第一，政府包揽了城市化所需要的基础设施的巨额投资，但是由于没有合理的税收机制将这部分收益返还给公众，而是让个体的私人部门获得了全部收益，因此会觉得这是负担。事实上，政府只要设计一个合理的财税体系，那么这种局面就可以得到缓解。

第二，由于公共服务的惯性思维，政府包揽了公共服务的提供，巨额成本让其不堪重负。有些人全然想不到可以采用市场化的方式提供多样化的服务，公共服务并不见得只是负担，同时还能吸纳大量的就业人口并为社会创造价值。在这种情况下，政府所要做的就是改善公共服务的提供机制，让市场发挥作用。在物质贫乏的二十世纪八十年代，谁能想到在历经三十年后，会有今天的巨大成就？

其实，对某一城市或者市区公共服务融资方式的简单描述，需要对负责每项服务的不同实体进行完全识别；需要分析各实体之间的相互关系，如特许和补贴；需要研究每个实体如何为其净支出融资……只有这样，才能找出当地使用者、地方纳税人、国家纳税人、未来纳税人等所承担的公共服务成本比例。既然市场能够在提供物质方面取得巨大成就，那完全可以在公共服务方面也发挥作用。

有学者建议，目前中国城市财政的收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这些税种鼓励城市招商，却不鼓励吸收外来居民。中国应当实施改革，对居民房产和商业房产征收从价的房产税。对居民房产征税，将鼓励城市接纳新的移民，也有助于为城市居民服务筹资。事实上，十八届三中全会提出要“完善地方税种”就是这个思路。如果能够在融资的市场化上再下工夫，那么城镇化的成本根本就不是问题。从这个意义而言，被众多专家所关注的城镇化成本可能是被夸大了。

责任编辑/乔旭