还市场本原：静思油气管网改革

□ 冯跃威

管网改革可优选的路径是废除一切价格和进出口贸易管制，为市场所有主体建立规避价格风险的市场。在确立了天然气入网质量标准后，只监管进出管网的价格和管网剩余运能。

在国务院大力削减和下放事权背景下，2014年2月13日，国家能源局正式印发了《油气管网设施公平开放监管办法(试行）》(简称《办法》），随即成为社会议论的热点话题。有观点不仅认为天然气定价机制不科学是因为国企对全产业链的垄断，而且还将天然气供给缺口归咎到第三方入网困难等问题上，甚至强调应借鉴美国管网分离经验，只有将中游这个连接上游生产商与下游销售商的“咽喉要道”独立，并“第三方准入”，才能有上游和下游参与竞争的机会，所以，要加快推进油气管道的独立运营。

笔者不想直接给出管网分拆好坏的评价，只根据美国能源信息署（EIA）公开的数据研究和解读美国天然气市场的基本情况，特别是那些不被关注的价格关系和企业特征，以供静思。

正确解读价格中的密码

通常，天然气被开采到井口后要历经入管网、进城市门站和再到终端客户的完整流程。因此，在美国依这些节点就有了上游的入网价、中游的门站价和终端客户的消费价三类。而美国的天然气期货设计初衷是为了上游企业避险，所以，天然气期货价格应归入网价范畴。

从EIA公开数据看，全美终端客户用气价格可分居民的住宅消费价（以下简称居民价）、商业消费价、工业用气价和电力用气价四项。它们在2013年8月份平均值分别是每千立方英尺16.46美元、9.02美元、4.33美元和4.02美元。居民价最高，是发电用气价的4倍，高于同期欧洲消费者的用气价，与日本消费者的用气价旗鼓相当。若以1美元兑换人民币6.2元的汇率计算，折合人民币每立方米3.6元，绝非“中国气价高于美国气价3～5倍”之说。

但全球类似EIA这样的国际组织或能源专业的咨询机构出台的研究报告中，动不动就拿美国天然气期货价格与其他国家或地区的门站价格或终端居民消费价格进行比较，并依此渲染因美国页岩气革命成功了，才使美国的天然气价格成为全球最低的价格之一，美国百姓也成了最大的受益者。于是，在全球不断上演“关公战秦琼”般的闹剧。

在国内，一些学术、咨询或研究机构，甚至是媒体的资深人士不仅信手拈来，不加考证地引用“中国气价高于美国气价3～5倍”的荒谬结论，而且，依此言之凿凿地提出一系列政策建议，致使在政策选择上不断发生偏差。

其实，在天然气政策绩效研究时，即便英语不太精通，但只要能掌握百十个与天然气相关的英文单词，就足以看懂EIA公布的天然气公报，就可以知道究竟是哪个国家或地区使用的气价更高，就不会轻信“鬼话”，使整个社会亢奋。

中美管网制度安排比较

在《办法》中规定，国家能源局负责油气管网设施开放监管相关工作，包括：油气管网设施规划、计划的落实和重大油气项目的实施，油气管网设施公平开放，输送能力和效率、价格与成本，接入申请和受理，合同签订与执行，信息公开与报送等油气管网设施公平开放相关事宜。

在国际上，油气运输原本是相关企业市场经营行为，即使存有争端，也属纯商业事件，但《办法》规定的“无歧视开放”和上中下游相关主体发生争议可由国家能源局“进行协调和调解”等条款，使原本应归法院管辖和裁判的商业案件，“无意中”又纳入国家能源局的事权囊中，将自己摆到了市场核心地位，再次将有形之手伸向无形市场。

其中，“无歧视开放”条件规定，油气管网及其配套设施在有剩余能力的情况下，该运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。然而，目前三大石油国企的管道系统几乎全部是按既有油气田生产能力设计和建造，受管输系统实际运输技术能力限制，其剩余运输能力极其有限。所以，《办法》应该是规范新增或既有油气田枯竭后的旧有管输系统运力，而前者需要精算投资回报率再选择，后者需要规避既有管输系统沉没成本发生，他们都是企业自身经营风险管理问题，而非职能部门的行政问题。

规定的另外一个入网条件是，通过油气管网设施输送（储存、气化、液化和压缩）的原油、成品油、天然气应当符合国家规定的质量标准。如前所述，不同油气田或进口来源的原油和天然气具有不同内在价值。对于储产稳定性差的非常规油气田而言，建加工厂达标入网的投资风险巨大，而在国际上随机性采购的油气又难统一达标，因此，入网就成了难以迈进的玻璃门。

而且，《办法》还鼓励油气管网设施互联互通，可油气价值差是制约互联互通最致命的技术经济难题之一，所以，它同样要面对入网这扇玻璃门！一旦处理不当，入网的道德风险将不可避免，最终受损的还是终端消费者。

在美国，其联邦能源管理委员会负责管道实际选址、建设审批等，能源部负责管理天然气进出口合同授权，监管者则集中精力监管进出管网的价格和剩余运能，维护市场公平和秩序。特别是着力打击垄断行为，如有剩余运输能力却称运力紧张，并以此为由提高运价，或谎称气体质量不匹配拒绝入网承运，或以气源不可持续等为由提高运价。

美国政府不会鼓励、干预企业间入网或互联等经营问题，更不会自贬成“总裁经营办”，要求报备企业间油气供销或输送服务合同，而是将类似入网等经营性问题完全归还给市场，由企业自主经营和谈判解决。一旦遇有争端或被拒绝入网等事件发生，企业完全可以依官方监管数据走进法院进行诉讼。

因此，美国才会有众多管道运输服务公司和在各州间价格迥异的居民消费价。也正因如此，美国政府职能部门不仅办公效率高，行政成本支出小，而且美国纳税人供养的政府公务员更要比中国少。

在国内，油气上游和中游没有美国那样众多中小企业参与的惨烈竞争，更没有通过主干管网谋取暴利的管道公司，有的只是政府对天然气价格管制和迫使石油企业拿上游利润补贴管道公司，并间接补贴国内终端消费者，甚至通过其他产品出口惠及中国在全球的贸易伙伴。

两相对比，中国职能部门似乎要求事权更多，管理效率更低，承担责任更少。

管网改革路径选择

中国的管网改革何去何从？真的需要分拆管网？原本纯商业的入网行为政府有必要横加干预？其实，十八届三中全会早已给出答案，其公报指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性的作用和更好发挥政府的作用。

彻底废除对油气价格和进出口贸易管制能成为维护市场公平的前提条件。通过为所有相关主体建立规避价格风险的市场，包括研发和推广使用天然气等商品期货及其衍生金融工具，可以充分提升市场对资源的配置效率和降低油气企业的经营风险；在环评达标基础上，通过让管道系统投资主体多元化，并构建区域消费市场，可满足市场公平的基本条件；通过对进出管网价格、运能监管，可以高效稽查管网企业利用优势地位进行垄断的行为，能有效地维护市场公正；使价格不被垄断，争端能得到司法公正和高效审理，是市场有序发展的必要保证。

所以，管网改革可优选的路径是：废除一切价格和进出口贸易管制；为市场所有主体建立规避价格风险的市场，包括研发和推广使用天然气等商品期货及其衍生金融工具；在确立了天然气入网质量标准后，只监管进出管网的价格和管网剩余运能。

总之，让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒！以还市场本原。