油气行业缺少“负面清单”

○ 文/刘满平

至今，能源行业没有全面完成向市场经济体制的转型，或许是实行“负面清单”制度的时候了。

什么是“负面清单”制度？

该制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外的领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。“负面清单”目前已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。

在我国，“负面清单”制度首先应用实践于上海自贸区，并取得比较明显的效果。党的十八届三中全会通过的全面深化改革决定也要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。可见，在不久的将来，我国将全面实行市场准入“负面清单”制度。

相较其他行业而言，能源行业也许是急需实行该制度的时候了。原因在于，因历史和现实原因，我国能源行业垄断程度高，市场竞争很不充分，政府干预过多，民营企业和外资企业市场准入门槛高，竞争地位不平等，导致能源行业国有成分“一枝独秀”，以至于有专家认为“能源是传统计划经济时期管制最严格的领域之一。至今为止，没有全面完成向市场经济体制的转型”。

油气企业垄断程度高

石油行业是一个相对垄断的市场，无论是上游资源配置和开采、中游运输和加工，还是下游终端销售网络，都基本形成中石油、中石化、中海油等寡头垄断的市场格局。

据国土资源部统计，在原油勘探开采环节上，三大石油企业占全国探矿、采矿权面积的97.4%，占全国探矿、采矿权面积的98.9%，在油气勘探开发上游占绝对垄断地位。在原油进口环节，目前只有中化、中联油、中联化、中海油和珠海振戎5家企业具有原油进口权。在原油加工与成品油销售环节，中石油和中石化拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼油厂全部属于两大企业所有。两大企业每年向市场提供的成品油达到全国销量的90%以上。在油气管网运输环节，2013年我国油气管道总里程达到10.6万公里。其中，天然气管道6万公里，原油管道2.6万公里，成品油管道2万公里。在三大石油企业中，仅中石油油气管道总长度7.102万公里，占比67%。

与石油相同，天然气市场也属于垄断市场，但是竞争相对充分。在上游供应环节，中石油、中石化、中海油占据绝对垄断地位。中石油大约占据80%的市场份额。近年来，随着LNG、煤制气、页岩气的蓬勃发展，民营企业逐渐进入上游供应市场。在天然气运输环节，管道基本由中石油、中石化、中海油控制。但在下游分销环节中，三大公司尚没有处于统治地位，尤其是在民用天然气领域，中华煤气、新奥、昆仑、华润五大主要服务商各分天下。中石油昆仑燃气的销气量甚至还不如中国燃气和新奥能源。

行政性垄断突出

对于垄断形成的原因，经济学家曼昆根据进入障碍将垄断划分为三类：经济性垄断、自然性垄断和行政性垄断。

经济性垄断（或叫市场垄断）是基于竞争中产生的优势力而形成的，技术进步和创新是其产生的基础；自然性垄断的成因主要在于资源的集中、规模经济和成本的次可加性或弱增性；而行政性垄断是政府利用自身资源或权力设置市场进入壁垒，限制市场竞争对手的行为。对于我国能源行业来说，不仅有自然性垄断的原因，而且有行政性垄断所导致的行业垄断，尤其对于油气、电力行业来说，行政性垄断更为突出。

长期以来，我国对油气资源实行严格的许可制度，《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律法规中规定，油气资源属于国家特定矿种，勘查和开采实行国家一级管理，即勘查和开采由国家矿产资源主管部门进行管理，地方矿产资源主管部门无权发放油气勘查和开采的许可证。国家矿产资源主管部门发放油气勘查许可证的一个重要前提条件是，申请人需要提交国务院批准设立石油公司或者同意进行油气勘查的批文。这样的规定使得具有国企外衣的三大石油企业更容易取得原油勘探开采权，占据垄断地位。

1998年，我国颁布《原油、成品油价格改革方案》，随后在1999年颁布《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》，即现在的“38号文件”。这两个文件的颁布直接导致中石油、中石化两大企业对成品油流通市场的垄断，市场内资源配置、运输、价格和销售均由两大企业统一运作，民营和外资企业是没有资格进行成品油配发业务的。尽管2007年颁布的《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》，在规章制度上允许放开原油和成品油的批发经营权，但现实情况和政府的初衷并不相符，两大石油企业不愿意放开自身在流通市场的垄断性。民营企业虽被允许进入流通市场，但要想获得原油和成品油的批发权，还需要向商务部提出申请。部分民营企业即使获得政府批文和经营资格，但受油源限制长期处于“无油可供”、“难以为继”的困境。

目前，我国的原油非国营进口贸易存在两大“许可”。一是“配额制”，2004年之前原油的国营进口贸易和非国营进口贸易都实行配额制。2004年1月1日起国家取消了原油国营贸易的进口配额限制，但原油的非国营进口依旧实行配额制，商务部每年对民营企业下放部分原油进口配额。二是“原油非国营贸易进口经营资质”，只有获得进口资质的企业才能从国外进口原油。2002年到2007年4月，商务部分5批公布了获得“原油非国营贸易进口经营资质”的21家企业名单。

“负面清单”可破除行政垄断

我国能源行业中政府干预过多，行政性垄断突出，其原因在于：一是传统观念和认识上存在误区。由于煤、电、油等能源产品涉及国计民生，政府更多地将之当成福利产品和公共产品而非商品对待，认为能源市场是市场失灵的领域，应该由政府管制、国企垄断经营。二是将能源安全重任过多地强调由国有企业承担，导致我国能源行业政企分离不够彻底，给政府行政权力滥用造成可乘之机。三是尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务，笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性，政府对本应该完全放开、由市场竞争的业务或环节进行不当干预。四是现行法律法规不够完善，对于政府滥用职权，发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施，缺乏对行政性垄断的法律规制。

因此，要想破除能源行业中的行政性垄断，避免政府过多干预，实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择。

该制度实际是在能源行业中划出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，“法无明文禁止即可为”。它不仅能够极大增强能源市场的透明度、开放度和自由度，增强外资或民营企业的投资信心与积极性，还能明确界定政府发挥作用的边界，减少行政过程中可能存在的权力滥用现象，将调控权真正归还给市场，把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里，实现政府向市场放权到位。

能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅是减少政府对投资的事前审批，而且是整个能源宏观管理体系的转变。

“负面清单”并非万能

当然，在能源行业实行市场准入“负面清单”制度是一个新生事物，不可能一下子解决业已存在的所有问题，还可能遇到未曾预料到的问题和风险。例如，管理者责任风险日益增大、事中与事后监管的难度和压力加大、经济安全风险加大等。对此，要保持一定的清醒和认识，采取相应的措施。

实行“负面清单”制度，意味着外资、国有、民营资本都有权进入没有明令禁止即“负面清单”之外的各个环节。但这并不意味着各类资本在能源行业真正实现公平竞争。例如，民营资本早已获准进入发电领域，但影响力仍然非常有限。这诚然与民营资本自身实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关。正是这些隐性壁垒，导致民营资本经常遇到“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进，实现真正的投资自由化，“负面清单”制度的作用就难以真正实现。

实行“负面清单”制度，外资、民资的市场准入由“审批制”转向“备案制”。能源市场进入限制放宽后，能源市场主体更加自由和多样化，市场供求波动更加频繁，价格变动更加明显，能源经济安全风险更加凸显。因此，需要政府加强能源市场监测预警，提前构建全面的风险管理防御体系。

“负面清单”制度实行后理应保持一定的稳定性和连续性，但这并意味着“负面清单”就是一成不变的。它是会随着外界环境变化而动态调整的。一方面，实行“负面清单”制度需要对现有国内能源产业进行复杂的评估，可能会出现如果某一新兴能源产业或环节因评估不当而没有列入清单中，从而导致该能源产业发展因外资冲击而受阻，所以，需要政府保留修改“负面清单”内容的权力。另一方面，实行“负面清单”制度还会遇到一个重要问题就是当前很难预测今后情况的变化，能源产业的自然垄断属性也会随着技术进步和实践深化而发生演变。

能源行业实行市场准入“负面清单”制度，不仅是减少政府对投资的事前审批，而且是整个能源宏观管理体系的转变，需要在公共财政、行政管理、金融支持、价格形成机制、行政审批制度、投资体制、工商登记制度、涉外经济体制等方面配套改革及时跟进，才能实现真正的统一的市场准入制度。否则，“负面清单”制度无异于画饼充饥。

要树立正确的监管理念，建立有效的约束机制，加强“负面清单”制度实施的监管。首先，政府要树立正确的监管理念：“负面清单”内政府的归政府，“负面清单”外市场的归市场。“负面清单”外应当以政府服务为主，为企业发展提供资源帮助，而不是以管理为主。政府要管住自己闲不住的手，不能“想查就查”，“想查谁就查谁”，“想什么时候查就什么时候查”。其次，政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。再次，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。