中国现行家庭养老支持政策分析与评估

魏彦彦

(中国老龄科学研究中心，北京 100012)

我国是世界上唯一在宪法中规定子女有责任赡养父母的国家〔1〕。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国婚姻法》都明确规定了作为家庭成员的子女(孙子女、外孙子女)对父母(祖父母、外祖父母)的赡养义务，中国老年人的合法权益通过立法得到保障。家庭养老是中国历史最为悠久的养老方式之一。随着社会的发展，家庭规模小型化、结构简单化及家庭社会功能弱化直接影响传统的养老模式。现行家庭养老支持政策依然严重滞后于社会发展，缺乏统筹规划，尚处于碎片化状态。我国正处于经济转轨、社会转型和文化转变的关键时期，亟需对我国现行政策及地方实践状况进行分析与评估，积极探索家庭养老支持政策，逐步构建家庭养老支持政策体系，努力推进我国老龄事业的发展。

1 中国家庭养老支持政策现状分析

家庭养老支持政策是社会政策的重要组成部分，是为支持和巩固家庭养老而采取的各项政策措施的总称。从满足需求的角度出发，家庭养老支持所涉及的政策内容涵盖经济保障、医疗卫生、照料服务、照护服务、精神慰藉等方面。

1.1经济保障政策 能对家庭养老产生支持作用的除了针对独生子女家庭的奖励扶助政策外几乎是空白。

1.1.1农村部分计划生育家庭奖励扶助制度 2004年2月20日，国务院办公厅转发人口计生委、财政部《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见》的通知(国办发〔2004〕21号)，试行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，即在各地现行计划生育奖励优惠政策基础上，针对农村只有一个子女或两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金，按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直到亡故。

从2009年1月1日起，提高农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的奖励扶助标准，即对符合条件的奖励扶助对象，奖励扶助标准从每人每年不低于600元提高到不低于720元。中央财政按照基本标准，对西部地区负担80%，中部地区负担50%。2011年12月14日，财政部和人口计生委联合下发了《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制》(财教〔2011〕623号)的通知，使这项奖励扶助制度的保障水平能够与经济发展相适应，可以从经济上真正起到支持计划生育家庭养老的作用。

1.1.2计划生育家庭特别扶助制度 2007年8月，国务院办公厅转发人口计生委财政部《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案的通知》(国人口发〔2007〕78号)，针对我国城镇和农村独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻提供扶助金。这项制度从2008年开始，在全国范围内全面实施。

1.2医疗卫生政策 现阶段，国家基本公共卫生服务项目主要包括：建立居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、高血压和糖尿病等慢性病以及重性精神疾病管理、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健等。2009年7月13日，《卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》(卫妇社发〔2009〕70号)中关于老年人保健的要求是，对辖区65岁及以上老年人进行登记管理，进行健康危险因素调查和一般体格检查，提供疾病预防、自我保健及伤害预防、自救等健康指导。

1.3照护服务政策 对家庭养老的支持一方面是无障碍设施及老年人居家养老的公共服务体系建设，另一方面是对养老服务业的税收优惠。

1.3.1无障碍设施建设 无障碍设施是残疾人、老年人等特殊群体参与社会生活的必要条件，也是方便其他社会成员的重要设施，是社会文明进步的重要标志。2002年10月28日，为进一步推动我国无障碍设施建设，根据国务院批转的《中国残疾人事业“十五”计划纲要》的要求，建设部、民政部、全国老龄工作委员会办公室、中国残疾人联合会决定联合开展创建全国无障碍设施建设示范城(区)活动。下发了《建设部、民政部、全国老龄委办公室、中国残联关于开展全国无障碍设施建设示范城(区)工作的通知》，并制定了具体的实施方案，颁布了《全国无障碍设施建设示范城(区)标准(试行)》，推动了各地无障碍设施建设的进程。

1.3.2社区老年人日间照料中心 社区老年人日间照料中心是为家庭短时间内无人照顾的社区老年人提供日间照料服务的养老设施，是老年人就近养老的重要支撑。使老年人在熟悉的环境和人际交融中生活，是社区老年人的迫切需要，也是养老服务体系建设的重要内容。2010年11月17日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会关于批准发布《社区老年人日间照料中心建设标准》的通知(建标〔2010〕193号)。

1.3.3养老服务业税收优惠 2008年1月29日，《全国老龄委办公室 发展改革委 教育部 民政部 劳动保障部 财政部 建设部 卫生部 人口计生委 税务总局关于全面推进居家养老服务工作的意见》(全国老龄办发〔2008〕4号)中明确指出要贯彻落实国家现行关于养老服务机构的税收优惠政策，对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税等。

2010年9月26日，《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》(国办发〔2010〕43号)中提出要发展家庭服务业的扶持政策，加大对家庭服务业的财税扶持力度。将家庭服务业作为促进服务业发展专项资金的支持重点，并纳入中央和地方社会事业、民生工程资金扶持范围；对符合条件的家庭服务企业实行税收优惠的支持政策。积极发展中小型家庭服务企业，鼓励多种方式的便民服务。税收政策的支持范围从养老机构延伸到家庭服务业，对养老服务业的社会化发展是个有力支持。

1.4精神慰藉政策 在精神慰藉方面，对家庭养老的支持主要体现在办理户口迁移，为老年人跟子女团聚提供条件。现行政策中支持老年人随赡养人迁移户口，各省市有具体的随迁条件要求。一般要求老人男年满60周岁，女年满55周岁，必须双方同时符合条件一并提出申请；老人身边无子女；老人或被投靠子女在户口迁入地有房屋产权等。

2 中国现行家庭养老支持政策评估

2.1现行政策对家庭养老有一定的支持作用 现行家庭养老支持政策涵盖了经济保障、医疗卫生、照护服务、精神慰藉等领域，为老年人尽可能长时间留在家里养老起到了一定的支持作用。经济保障领域的政策为老年人及其家庭提供了经济支持，虽然保障水平不高，但在一定程度上可以缓解养老给家庭带来的经济压力。医疗卫生服务是老年人家庭养老面临的最大需求，基本公共卫生服务政策为老年人提供健康教育、慢性病管理等方面的支持，有助于延长老年人的健康期。居住和户籍领域，为老年人和子女共同居住提供政策支持，为家庭养老提供了切实保障。税收领域的政策主要体现为对养老服务业的扶持，使老年人居家养老可以享受到更加专业和便利的养老服务。

2.2现行政策碎片化，政策间衔接不够 与发达国家比较，我国的家庭养老支持政策在很多方面是缺失的，除了生育政策和对低收入家庭及部分特殊家庭的支持政策相对完整外，大多数领域是政策空白，或是政策目标不清、缺乏具体可操作的措施。如果从社会政策应该具备3个要素(即清晰的目标、协调的政策措施和明确的实施部门机构)的标准来看，很难说我国存在除以上两个领域以外的家庭养老支持政策。即便是人口政策和面向部分家庭的支持政策，若从政策的本意分析，目标也并非着眼家庭，比如独生子女政策，真正的目标是控制人口而非着眼于家庭福利。明确以家庭为政策对象或客体而制定的社会政策比较少，多数情况是政策并非特别地或主要地为家庭目标而制定但对家庭养老有间接影响，包括生育政策、住房保障政策等〔4〕。

从现有的家庭养老支持政策看，呈现出碎片化状态，散见于多个部门。从横向来看，人口与计生、公安、民政、卫生、人力资源和社会保障、住房建设等部门的政策多与家庭养老直接联系多一些，财政、国税、地税等部门的政策与家庭养老直接联系相对少一些。人口与计生、卫生、人力资源和社会保障等部门的政策更多的是提供资金保障，如计划生育家庭补助、失独或独生子女伤残家庭补助不断提高，企业职工养老金增加等。国税等部门的政策基本以中央政策为准，地方没有自己的政策。

尽管各级政府出台的涉老政策多少都与居家养老服务、社区养老服务及机构养老服务有关，但是所谓“家庭养老支持政策”还没有形成体系。需要整合现有的各部门出台的有关养老服务政策文件，提高养老服务水平。家庭养老支持体系是个系统的、庞大的社会工程，其建立和维持需要完善的政策体系支持和持续的资金保障。

2.3现行政策支持对象的覆盖范围窄 现行家庭养老支持政策虽然涵盖了经济保障、医疗卫生、照护服务及精神慰藉等领域，但支持对象的覆盖范围窄，没有形成家庭养老的多层次支持政策框架。目前，经济保障政策领域仅限于对计划生育家庭的养老支持，绝大部分过去非正常就业及未参加社会养老保险的城镇老年居民仍缺少稳定可靠的养老金收入保障；新型农村社会养老保险起步晚、保障水平低，而这些都是影响家庭养老的经济因素。照护服务领域更多是对养老服务业的扶持，尚未在税收政策中考虑以家庭为核算单位征收个人所得税，不能惠及所有老年人家庭。

2.4现行部分政策制约家庭养老的发展 任何社会政策在实施的过程中，必须有其他部门或政策的配合与支持，才能够达到预期的政策目标。但在现实中，由于缺乏协同，出现政策制约乃至冲突的例子并不少见。以养老为例，家庭养老在相当长的时间内仍是中国多支柱养老模式中的一种重要形式，政府也正在采取相应措施帮助家庭提高其参与养老服务的能力和积极性，但近年来不少其他政策却有意或无意地加速削弱了本已弱化的家庭养老功能。如国家财政部和国务院相继于 2008 年和 2010 年出台新政，分别下调 90 m2以下住房和提高 90 m2以上住房的首付比例和贷款利率。90 m2的住房显然很难装得下三代人同住。尽管这些政策对于调整住房供应结构和平抑房价有着积极作用，却无意中加速了中国家庭小型化，使家庭养老功能进一步削弱〔3〕。

再如低保制度和阶梯用电制度。最低生活保障金是以家庭为单位申领，申请资格也是以家庭为单位进行核算，有些子女和老人户籍在一起，但子女并未承担起赡养责任，老人生活没有保障，却没有资格申领最低生活保障金。2012年，一些省份开始执行居民生活用电阶梯电价标准，目的是促进资源合理分配，体现公平负担，用电量大，消耗资源多的用户就要承担较高的价格。然而用电量也是以家庭为单位核算，客观上制约了家庭规模，不利于家庭养老的发展。

3 中国家庭养老支持政策的优先发展领域

在家庭养老功能不断弱化和家庭养老支持政策几近空白的现实困局下，制订实施家庭养老支持政策相当重要。家庭养老支持政策的基本原则是在相关福利制度中体现出对家庭责任承担的社会承认，通过正式的制度安排和公共服务实现对家庭赡养老人责任承担的支持和协助。据此，结合中国的实际情况，构建发展型家庭养老支持政策，通过投资家庭而增强家庭能力，在充分发挥中国家庭养老传统优势的同时，使家庭成为促进经济社会发展的动力，实现经济与社会的协调发展。由此，建议中国家庭养老支持政策优先发展如下领域：

3.1经济保障

3.1.1老年人的经济保障 经济条件仍然是制约老年人生活质量的重要因素，因此，国家应该根据经济发展水平、人民生活水平提高和职工工资增长的情况相应地提高老年人的收入水平和保障水平。

首先是推进养老保险制度建设。我国已基本形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以计划生育家庭养老支持、慈善事业、商业保险为补充的多层次社会养老保障制度框架。但仍存在制度不健全、城乡发展不平衡、保障水平低等诸多问题，要逐步建立广覆盖、保基本、多层次、可持续发展，与经济社会发展相适应的保障制度体系，建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制。发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。其次是完善老年社会福利制度。积极探索中国特色社会福利的发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业，研究制定政府为特殊困难老年人群购买服务的相关政策。进一步完善老年人优待办法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。

3.1.2老年人家庭的经济保障 经济收入制约着家庭养老的质量。首先是最低生活保障制度。建立结构性的生活评估指标，在甄别和确定低保户时不仅要考虑家庭的人均收入水平，同时还要考虑家庭成员负担情况及特殊困难，改变目前“低保边缘户”的生活困境远远高于“低保户”的尴尬局面，实现按照家庭的实际负担来提供相应的保障。其次是建立适度普惠的经济补贴制度，对老年空巢家庭、计划生育家庭、独生子女伤残家庭等特殊家庭给予优先考虑。考虑家庭的养老负担情况，为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。最后是个人所得税的调整，在税收政策中认可家庭在赡养老人等责任方面付出的成本。改革个人所得税制度，按照家庭平均收入作为所得税征收税基，以家庭人口负担情况作为宽免个人所得税的依据，对于赡养老年人的家庭给予一定额度的宽免税额。

3.1.3社会和市场的经济保障 主要体现在针对从事养老服务业的企业税收优惠。对提供养老服务的企业免征营业税，同时在房产税、土地使用税等方面也给予一定的优惠，从而鼓励民间资本更多地进入养老服务业，举各界之力共同破解养老服务这个难题。

3.2卫生医疗服务 健康是老年人最为关心的问题，医疗及照护服务不足是目前家庭养老面临的最大困难。首先是建立涵盖保健层面(预防端)、医疗层面(诊疗端)以及照护层面(护理端)的综合连续性的老年健康支持体系。加强老年健康教育，推进老年医疗卫生服务网点建设，加强对养老护理员的专业技能培训等。其次是整合资源，建立支持家庭养老的公共服务体系。通过老年人日间照护中心等依托于社区层面的照护机构，来提高老年人居家养老的能力，并为老年人的家庭照护者提供喘息服务；统筹安排养老院、社区日间照料中心等机构的布局并优化服务质量。

3.3长期照护服务

3.3.1为老年人家庭提供的支持 首先是为老年人家庭成员提供照护假期。目前来看，非正式支持仍然是老年人照料的主要来源，而子女的照料时间无法保证是老年人在访谈中提到最多的一个现实困难。因此，有必要建立老年人照护休假制度，鼓励家庭成员履行赡养老年人的义务。 其次是为失能老年人家庭提供喘息服务。“喘息服务”是指对长期(一年以上)照顾卧病在床失能老人的家属，提供临时性替代照护服务，让长期处于照护压力而身心疲惫或精神压抑的家属得到“喘息”机会，并通过一定心理干预给予他们充分理解、安慰和支持，减轻家庭内部照料负担，并缓解照料者紧张的生活节奏，提高家庭和睦感。再次是为老年人子女照护父母提供住房优惠政策。三代同堂居住模式对老年人及其成年子女是双赢选择，政府应采取措施予以鼓励。在保障性住房分配制度中对赡养老年人的家庭实行优惠政策：对三代同堂家庭和愿意与父母同住的单身青年给予价格优惠及优先安排，鼓励子女和老人同住。同时，为有需求的老年人家庭实施无障碍设施改造，提高居家养老的生活质量。

3.3.2为社会和市场提供的支持 主要是推动养老护理员的职业化进程。制定养老服务业的就业促进政策，提升从业人员的专业能力，提高他们的福利待遇。要鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训，考试合格颁发相应的职业资格证书。认真实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定养老服务中职业社会工作者的岗位和职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。同时，加强养老服务人员的职业道德教育，改善和提高服务队伍的整体素质。要逐步提高和改善居家养老服务人员的地位和待遇。紧密结合社会工作者职业水平评价制度的实行，为养老服务的专业人员落实相应的物质待遇；对符合条件的从事养老服务人员，要按规定享受相应的就业再就业扶持政策。

3.4精神慰藉 家庭对于大多数老年人说,不仅是日常生活的场所,而且是精神慰藉的主要源泉。《老年人权益保障法》修正草案首次明确了“精神慰藉”的内容，规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人。与老年人分开居住的赡养人，应当经常看望或者问候老年人。另一方面，父母可以根据经济状况以及亲子关系选择投靠哪个子女养老，但目前的户籍政策对父母投靠子女仍有较多限制，不利于父母跟随子女共同居住，因此，要进一步完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件。

3.5宣传引导 家庭养老是我国传统的养老模式。为了加强对家庭养老的支持，要通过制度建设和政策创新，强化尊老敬老道德建设，重拾孝道文化，弘扬孝亲敬老传统美德，提高社会和家庭成员对家庭养老的正确认识，提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，开展“老年温馨家庭”创建活动，提高老年人晚年生活和生命质量。另一方面，在义务教育中，增加孝亲敬老教育内容，开展形式多样的尊老敬老社会实践活动，营造良好的校园文化环境。通过全社会的努力，弘扬孝道文化，提高老年人居家养老的幸福指数。

综上，和其他养老方式相比，家庭养老具有独特的优势，尤其在精神慰藉、心理支持等方面具有不可替代的作用。政府和社会各界对家庭养老进行政策支持的共识已基本形成。《中国老龄事业发展“十二五”规划》已将“老年家庭建设”列为主要任务之一，明确提出了完善家庭养老支持政策，发挥家庭养老的基础作用等具体要求。因此，应尽早建构发展型家庭养老支持政策体系。

4 参考文献

1李中清,王 丰.人类的四分之一，马尔萨斯的神话与中国的现实〔M〕.北京：三联书店，2000:187.

2陈卫民.我国家庭政策的发展路径与目标选择〔J〕.人口研究,2012;36(4):29-36.

3彭希哲,胡 湛.公共政策视角下的中国人口老龄化〔J〕. 中国社会科学，2011；(3)：121-38.