江苏、山东沿海防护林体系工程建设成效及发展对策分析

郑云峰刘道平朱介石翁国庆

（1 国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 3100019；

2 国家林业局造林绿化管理司 北京 100714；

3 国家林业局发展规划与资金管理司 北京 100714；

4 国家林业局调查规划设计院 北京 100714）

江苏、山东沿海防护林体系工程建设成效及发展对策分析

郑云峰1刘道平2朱介石3翁国庆4

（1 国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州 3100019；

2 国家林业局造林绿化管理司 北京 100714；

3 国家林业局发展规划与资金管理司 北京 100714；

4 国家林业局调查规划设计院 北京 100714）

通过实地考察、资料收集、专家座谈等多种形式，对当前江苏、山东两省共10县(市、场) 沿海防护林体系建设工程进行了专题调研，分析了沿海防林体系工程建设成果及存在问题，并提出了加大宣传力度、明确建设主体、提高投资标准、落实造林地和种苗供应及严格打击破坏海防林行为等方面的建议，以期为沿海防护林体系工程规划建设提供参考。

沿海防护林；成效；对策

沿海防护林，简称“海防林”，是指沿海以防护为主要目的的森林、林木和灌木林[1]。加强沿海防护林体系建设，尽快构建海啸和风暴潮等自然灾害防御体系，是经济社会可持续发展的一项重大任务，是构建社会主义和谐社会的一个重要保证。全国各沿海地区高度重视海防林工程建设，坚持以落实政策为动力，以生态效益和社会效益为导向，以结构调整为主线，积极推进海防林体系建设，切实增强海防林对抵御台风、海啸、农业增产等方面的作用，基本完成了海防林工程建设。目前，沿海地区已初步构建“带、网、片、点”相结合，形成集生态、经济、社会效益为一体的，由消浪林带、基干林带和纵深防护林构成的综合防御防护林体系，不仅在质与量上都实现了历史性的突破，而且充分发挥了其防风固沙、防灾减灾、优化生态、绿化美化等多种功能。为切实了解各地《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006-2015年）》的执行情况，通过对江苏南通市海门、启东，盐城市东台、射阳，连云港市灌云、赣榆和山东日照市五莲、大沙洼林场，潍坊市寿光、昌邑等共10县(市、场)海防林建设成效的调查分析，查找存在的主要问题，并有针对性的提出今后发展对策，对科学推进海防林体系工程建设具有重要意义。

1 海防林体系工程建设成效分析

1.1 海防林体系工程规划任务完成情况

据统计上报数据显示，2001-2013年江苏、山东两省分别完成海岸基干林带任务30483公顷和33086公顷，占规划任务量的103.1%和77.8%；完成纵深防护林建设任务239189公顷和360370.7公顷，占规划任务量的240.3%和276.7%。两省均超额完成了纵深防护林任务，但山东省未完成基干林带任务。

2001-2013年期间，江苏省海防林工程建设总投资9.44亿元，其中中央投资2.68亿元，地方配套3.77亿元、群众投工投劳折算2.99亿元；山东省海防林工程建设总投资49.63亿元，其中中央投资4.78亿元，地方配套26.02亿元、群众投工投劳折算18.83亿元[2]。江苏、山东两省中央规划投资到位率分别为64.7%和68.2%。

1.2 海防林体系工程建设成效

1.2.1 防灾减灾，保障农业稳产增收

据江苏省盐城市资料显示，非重灾年份，农田林网（带）使小麦增产5.1%-13.5%，水稻增产6.2%-12.8%，皮棉增产10.3%-17.5%；重灾年份，一次强热带风暴时，水稻倒伏减产率减轻2/3；皮棉保产28.1%。树木根系有较强的稳固土壤功能，能大大提高土壤的抗冲、抗蚀性能。与无林区比较，林区径流量降低30%以上，柳杉测试林更达53.7%，土壤侵蚀指数降低50%以上，每亩林地保土量为3.5m3。可见，工程建设有效地减低风速，减少水分蒸发，改善了农业区域性小气候，为农作物的生长发育创造有利条件，保障了农业稳产增收。

1.2.2 固堤护村，提高海堤安全系数

沿海地区台风频发，直接威胁和影响着沿海居民的生产生活，由于海啸、台风和低气压强风所造成的海面水位异常，海浪易冲破海堤而海水倒灌。海堤上营造基干林带、林木，具有固土护堤等多种功能。据盐城市林业部门测定，海堤林地地表径流减低33%-53%，土壤年侵蚀模数降低53%-65%，抗冲指数提高58%-133%。上世纪60年代初，启东市新泰安镇泰安村由于村庄周围缺林少木，不论是台风或者冬天吹的北风，都会造成风沙四起，遍布满天甚至出现沙埋房屋和农田的危急状况。营造海防林后，林下灌草、植被盖度增大，有效地锁住了黄沙，即便台风来袭，也不再有风沙漫天的现象。许多过去寸草不长的沙荒地、盐碱地，如今正逐渐演替变成了百姓的“口粮田”、“聚宝盆”。

1.2.3 优化生态，形成良好的生存环境

沿海防护林的建设不仅绿化美化了自然环境，增加了生物多样性，而且对区域生态环境的改善和提升也有明显的成效。例如，昔日的沿海滩涂，经东台市林场40多年的规模化建设，如今变成了黄海国家级森林公园，森林覆盖率达86%，是一块人与自然融合的“绿色氧吧”，为发展森林旅游业奠定了坚实基础；一些地方借助纵深防护林的建设契机，昔日的穷乡僻野一举成为今日闻名遐迩的生态文明村，先后涌现出“江苏南通市吕四港镇东皇山村”、“山东招远市阜山镇九曲蒋家村”等一批全国文明村庄和新农村建设先进示范村。

1.2.4 提高全民造林绿化意识，促进了城乡绿化一体化

沿海防护林体系工程建设是国家重点林业生态建设工程，各地充分发挥其试点示范作用，带动了城乡绿化一体化，推动造林绿化向高质量、高层次方向发展，提高了整体造林绿化水平。如连云港市海防林二期工程建设共完成成片造林125万亩，新建和完善农田林网564.6万亩，四旁植树1.2亿株，森林覆盖率由2001年的10.5%增加到2013年的25.4%，增加了近15个百分点。

2 海防林体系工程建设存在的主要问题

虽然两省防护林工程建设取得了显著成绩，但调研发现，在海防林体系工程建设中依然存在重视程度不高、建设资金匮乏、质量不高等一些不容忽视的问题。

2.1 海防林建设积极性有待提高

调研发现，部分县市对海防林的重要作用认识不足，没有把海防林作为沿海地区一条重要生命线来看待。有的地方对海防林体系工程建设的长期性和重要性认识不足，后续管理跟进停滞不前；有的地方对破坏海防林的违法行为打击力度不够，造成海防林遭受不断蚕食。受经济利益驱动，当地政府为增加经济收入而乱砍林木，或侵占林地搞工程建设，造成新的疏残林或基干林带缺口。如山东日照市岚山区虎山镇建设的重点大项目--山东钢铁集团，需要配套建设大型码头，不可避免地占用大部分沿海基干林带，使基干林带的管理处于两难境地。而在林业部门中，也有部分人员存在“等、靠、要”思想，有畏难情绪，缺乏解决问题的决心和办法。随着沿海城市化进程的加快，沿海地区土地供需矛盾更加突出。一方面，海防林建设用地难落实，森林资源保护更困难；另一方面，边建设、边破坏的现象时有发生。因此，土地供需已成为海防林工程建设的重要制约因素。

2.2 工程建设资金缺口较大

海防林建设资金主要来源于国家工程补助资金和地方配套，难以满足海防林建设的实际需求。目前，国家工程补助资金仅300元/亩，且只能用于当年造林补助。地方虽经多方筹措，资金仍显不足，特别是三年幼林抚育和后期管护资金严重匮乏。一方面，建设资金仅够补助当年部分苗木费，作业设计、监理、检查验收等费用没有来源，造成失管现象突出，使一些新造幼林遭受损失，有的即使成活也难以成林；另一方面，国家对造林困难的泥岸盐碱地基干林带与纵深防护林补助标准一样，没有体现差别化。从总量看，2001-2010年间，中央投资到位率仅69.2%，且中央投资总量不足，与规划投资相差较大。

2.3 海防林总体防护功能发挥不明显

一是各工程县在实施工程时，仍主要以营造用材林为主，且树种单一（如“一杨统天下”）、结构简单、混交林比例偏少，林分生态系统稳定性差，防护功能不强，与工程建设要生态的目标有一定差距。二是林带老化、断带、变窄。部分海岸基干林带宽度不够且老化，加之经过多次台风、风暴等袭击后，林木断枝折干，部分变成了疏残林，局部出现断带、缺口，以致林带质量和防护功能下降。特别是在有的地方，如启东市的沿海重度盐碱地、新围垦滩涂地的基干林带仍是空白，潜在受害机率较大，应引起高度重视。三是病虫危害严重。由于海防林建设本身较难，更新改造进度跟不上，导致防护林病虫害严重，防护功能有所下降。四是森林防火严峻。沿海农田林网地区农户有烧秸秆的传统习惯，容易对防护林造成破坏或引发火灾。

2.4 新技术研发力量薄弱，抚育管护形势严峻

沿海地区大多数乡镇林业站机构不健全，技术力量相当薄弱，导致了许多重大技术问题无法自行解决，如低效防护林改造、困难立地造林、重大病虫害防治、高效防护林体系配置等，这在很大程度上制约了海防林体系的建设与效益发挥。另一方面，在海防林建设的政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织及社会化服务等方面没有统一机构，对查处盗伐、滥伐、毁林等违法行为带来了一定的难度，弱化了管护力度。因此，在强化海防林生态功能的同时，如何进一步提高其经济效益，加强新技术攻关，推广实用技术，吸引社会力量参与建设和保护、管护等，还需要不断深入地探索。

3 加快海防林体系工程建设的建议

3.1 加大宣传力度，切实提高对海防林体系工程建设重要性的认识

海防林是沿海地区人民赖以生存和社会经济发展的“生命林”、“保安林”，建设好海防林是改善人民生产生活环境，促进区域经济社会可持续发展的需要，具有重要的经济意义、政治意义和统战意义。应加大对建设海防林重要性的宣传，扩大工程建设的社会认知度，形成各级政府为主负责，全社会关心、支持和参与海防林建设的良好氛围。海防林建设也是一项社会公益事业，是各级政府义不容辞的责任和义务。必须强化各级政府对海防林建设工作的领导，实行党委、政府“一把手工程”，建立一套行之有效的领导目标管理责任制，加强各有关部门分工合作的有效机制，建立落实责任的督查、跟踪、反馈、通报等制度，将海防林建设目标完全纳入任期年度目标考核内容，建立相应的奖励机制和责任追究制度，真正把沿海防护林建设作为基础工程和民生工程来抓。

3.2 明确建设主体，大力推进海岸基干林带建设

海岸基干林带和消浪林带是沿海防护林体系建设的主体工程和建设重点，但是由于建设主体不明确等多种因素影响，基干林带规划建设任务未能如期完成，应按照事权划分，突出政府责任，大力推进海岸基干林带和消浪林带建设。一是工程区各省要对本区域内适宜营造基干林带的宜林地面积进行调查统计并上报，按宜林难易度区别调查统计，以便增强沿海防护林三期工程规划的科学性和合理性；二是要明确海岸基干林带和消浪林带的建设由国家投资，地方政府和林业主管部门提供相应的管理与技术支持，海岸基干林带的建设包括新造林和目前现有的低质低效基干林带的改造；三是纵深防护林的建设由地方各级政府自筹资金建设，实行科学营林，优化树种配置和结构，提倡多树种混交，切实提高沿海防护林质量和防护功能。

3.3 提高投资标准，加大海防护林体系工程建设投资力度

海防林建设是一项长期而艰巨的任务，必须有稳定的投资渠道和一定的投资规模，应进一步完善工程建设投入机制，具体包括：一是中央财政要加大投入力度，提高工程建设投资标准。建议将海岸基干林带造林每亩投资标准从现在的300元提高到3000元，盐碱地等困难立地的消浪林带造林每亩投资提高到4000元，并充分考虑地方难于落实配套建设资金的现实，不再要求地方落实配套资金。二是地方各级政府要加大造林补贴和良种补贴。建议加大对造林绿化的扶持力度，完善造林补贴制度，扩大造林补贴范围，对所有实施造林绿化的主体都进行补贴；进一步强化林木种苗基础，保障良种壮苗供应，加大对各工程省（市、区）的良种补贴力度。三是中央财政和地方各级政府要加大中幼林抚育补贴力度。为提高工程区各省森林质量和林地生产力，促进林业发展方式的转变，建议加大中幼林抚育资金投入，在下达沿海防护林造林任务的同时，要下达对前三年新造林地的抚育任务。

3.4 落实造林地和种苗供应，确保海防林可持续发展

一是林地落实。林地落实是海防林建设的首要难题。这个任务原则上应以责任制的形式明确下达给各级人民政府，由属地的县、乡（镇）、村三级解决，该征的征，该租的租，该换的换，也可以通过调、租等方式予以解决；对现有基干林带中水产养殖、畜牧养殖等非法占用林地的，要通过强化执法，逐步退养还林。二是加强技术支撑，保证种苗质量。海防林造林地生境条件都很差，土壤相当瘠薄，选择合适树种，应用良种壮苗尤为关键。建议加强科技支撑，大力推广实用的科技成果，加强造林模式和树种选择的研究，提高工程建设的科技含量。三是对于新造林，原则上按投资比例确定权属。由国家投资的，林权直接定为国有，并授权当地县林业局持有，避免国家投资造的林子，今后国家还要出资赎买。

3.5 依法管理，严厉打击破坏海防林行为

一要强化对破坏海防林行为的打击力度。严格依照有关法律法规，加强执法，强化对破坏海防林的查处力度，发现一起处理一起，决不能姑息迁就，坚决遏制破坏海防林现象。二要严格海防林征占用管理。特别是滨海沙岸的基干林带，必须实行和基本农田一样的最严格保护制度，能避开不征的坚决不征，能少征的尽量少征，非征不可的，要确保征一补一的措施能够真正落到。三要加强基层林业站建设，依法理顺林业站的管理体制。可以借鉴江苏省赣榆县的做法，成立片区林业中心站，由林业局直管。四要加大海防林防火林带建设。把它作为新造林和改造时的一个重点，同步建设，同时要加强森林病虫害的监测和防治，减少火灾和虫灾对海防林的破坏。五是各地应适时出台沿海防护林建设与保护法规，在此基础上研究制定《沿海防护林条例》[3]，使得沿海防护林建设、保护和管理工作有章可循、有法可依。

[1] http:// www.hainan.gov.cn/data/news/2009/05/7840/

[2] 国家林业局华东林业调查规划设计院.全国沿海防护林体系工程建设成效评估报告[R].2012.

[3] 陈火春，郑云峰.我国沿海防护林体系工程建设面临的问题及对策措施[J].林业资源管理，2013 (2):9-11.

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1004-7743（2014）04-0020-04

2014-08-15