动物卫生监督执法人员的责任追究问题

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（河北省动物卫生监督所，河北石家庄 050081）

动物卫生监督执法人员的责任追究问题

陈东来，李 湃，杨 浩

（河北省动物卫生监督所，河北石家庄050081）

近几年来，有的地方发生了动物卫生监督执法人员被追责的情况，有的被行政处分，有的被追究刑事责任，致使有执法人员产生了调离动物卫生监督机构的想法，影响了动物卫生监督工作的开展。笔者认为这是动物卫生监督执法走向成熟的“阵痛期”，或者称之为“过渡期”。这是由于2008年新《中华人民共和国动物防疫法》施行以来，动物卫生监督机构的法律地位大为提高，社会各界对动物卫生监督机构及其执法人员的期望值也大增，期望值很高，而我们动物卫生监督执法人员执法素质和应对能力还远不适应，便形成了当前这个阵痛期。走出“阵痛期”，需要进一步完善法律制度，加强法制学习与宣传，增强法律意识、法律素质，增强依法行政的能力，提高应对能力。

1 目前对动物卫生监督执法人员追责的理由主要是渎职，通常有以下几个方面

1.1不作为

是指动物卫生监督执法人员在执法中依法应当做的，没有做。

1.2作为不到位

是指动物卫生监督执法人员在执法中依法应当做的，虽然做了，但没有做到位。

1.3滥作为

是指动物卫生监督执法人员在执法中依法不应当做的，做了。

2 目前对动物卫生监督执法人员追责的形式主要有行政责任和刑事责任

行政责任通常由监察（纪检）机关或者兽医主管部门追究；刑事法律责任由司法机关追究

2.1行政责任

行政法律责任包括行政处分和行政处罚，对动物卫生监督执法人员履职追究的行政责任主要是行政处分。

2.1.1行政处分的依据

《动物防疫法》第七十条规定：“动物卫生监督机构及其工作人员违反本法规定，有下列行为之一的，由本级人民政府或者兽医主管部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）对未经现场检疫或者检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加施检疫标志，或者对检疫合格的动物、动物产品拒不出具检疫证明、加施检疫标志的；（二）对附有检疫证明、检疫标志的动物、动物产品重复检疫的 ；（三）从事与动物防疫有关的经营性活动，或者在国务院财政部门、物价主管部门规定外加收费用、重复收费的 ；（四）其他未依照本法规定履行职责的行为。”

2.1.2行政处分的种类

警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

2.1.3行政处分的影响

《公务员法》第五十八条规定：“公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。

受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。受撤职处分的，按照规定降低级别。”

《公务员法》第五十九条规定：“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”

2.2刑事责任

对动物卫生监督执法人员追究的刑事法律责任主要是职务犯罪中的渎职罪，但渎职罪不是具体的罪名，在我国刑法中是个类罪名，包括许多具体的分则罪名，是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，或者利用职权徇私舞弊，违背公务职责的公正性、廉洁性、勤勉性，妨害国家机关正常的职能活动，严重损害国家和人民利益的行为。需要特别说明的是，根据2002年12月28日全国人大常委会颁布的关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为的，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

目前动物卫生监督机构及其执法人员在执法中可以涉及渎职罪的具体罪名主要有：

2.2.1滥用职权罪

滥用职权罪，是指国家机关工作人员滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

刑事责任：《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。 国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”

2.2.2玩忽职守罪

玩忽职守罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失的行为。

2.2.3徇私舞弊不移交刑事案件罪

徇私舞弊不移交刑事案件罪，是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为。《中华人民共和国刑法》第四百零二条规定：行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。

2.2.4动植物检疫徇私舞弊罪

动植物检疫徇私舞弊罪，是指动植物检疫机关的检疫人员利用职权徇私舞弊，故意伪造检疫结果的行为。《中华人民共和国刑法》第四百一十三条第一款规定：动植物检疫机关的检疫人员徇私舞弊，伪造检疫结果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。

2.2.5动植物检疫失职罪

动植物检疫失职罪，是指动植物检疫机关的检疫人员严重不负责任，对应当检疫的物品不检疫或者延误检疫出证、错误出证，致使国家利益遭受重大损失的行为。

《中华人民共和国刑法》第四百一十三条第二款规定：前款所列人员严重不负责任，对应当检疫的检疫物不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

2.2.6食品监管渎职罪

食品监管渎职罪，是指负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。《中华人民共和国刑法》第四百零八条之一：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。

3 法律责任问题的原因分析及应对

3.1自身原因及解决方法

自身原因是指因为动物卫生监督机构及其执法人员的故意或者过失出现问题。

自身原因出现问题应当由动物卫生监督机构及其相关执法人员承担相应责任。动物卫生监督执法人员应当加强学习，提高自身素质，严格执法，避免受到责任追究。

3.2非自身原因及解决方法

非自身原因是指非因为动物卫生监督机构及其执法人员的原因出现问题，主要原因包括：

3.2.1人员、经费、物资保障方面的原因。主要是人员、经费和设施设备严重不足，或者兽医主管部门委托动物卫生监督机构执法时，没有解决相应的人员、经费和设施设备问题，致使动物卫生监督机构虽尽心尽力，但仍不免出现问题。

这方面原因出现问题的责任承担分两种情况：一是动物卫生监督机构及其相关执法人员未就非自身原因向有关部门请示解决或者报告。这种情况下出现问题，应当由动物卫生监督机构及其相关执法人员承担相应责任。二是动物卫生监督机构及其相关执法人员已就非自身原因向有关部门请示解决或者报告，而有关部门未向政府报告，也未解决。这种情况下出现问题，动物卫生监督机构及其相关执法人员应当免责，有关部门应当承担责任。如果有关部门无力解决，应当及时向政府请示或报告，而政府没有解决，政府应当承担责任。

针对这方面的原因，动物卫生监督机构应当及时向有关部门请示解决或者报告，如果有关部门无力解决的，由有关部门应当及时向政府请示或报告。

3.2.2制度方面的原因。主要是动物卫生监督机构执法到位的标准不完善。动物卫生监督机构执法到位的标准应当是认真按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，只要认真按照法律、法规和规章的规定实施了执法行为就是执法到位了。目前行政许可类执法和行政监管类执法中的行政处罚执法、行政强制执法，无论是程序性规定，还是实体性规定都很详细，容易操作。但行政监管类执法中的行政检查执法，目前还没有到位标准，表现在程序性规定方面还不完善，实体性规定方面还不明确，例如，对行政相对人的检查多长时间检查一次没有规定，检查什么内容也不够明确，因此，这样容易出现两方面的问题，一是行政检查执法随意性较大；二是一旦出现问题往往以监管不到位为由进行追责。

这方面的原因，需要通过立法，进一步完善法律制度来解决。

3.2.3违法命令方面的原因。是指个别地方兽医主管部门法律意识淡薄，随意制发文件或政策，把违反法律、法规和规章规定的行政事项，或者没有法律、法规和规章依据的行政事项，或者属于其他部门的行政执法事项，违法交由当地动物卫生监督机构实施。这种明显违法的决定或者命令，使得动物卫生监督机构及其执法人员进退两难。对于这样的文件或者政策，动物卫生监督机构及其执法人员如果执行就是违法行政，要承担相应的法律责任；如果不执行并予以说明理由的做法本应当是正确的，但却往往会被以渎职为由追究法律责任或者以不服从命令为由调离工作岗位，甚至免职。例如，有的要求动物卫生监督机构改变检疫的许可条件，有的要求动物卫生监督机构监管本应属于其他部门负责监管的“注水肉”等。

类似问题，《公务员法》有明确的规定，例如，第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”该规定对动物卫生监督机构的执法人员来说，是应当参照执行的。司法解释也有相应的规定，2013年1月9日起施行的最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）（法释〔2012〕18号）第五条规定：“国家机关负责人员违法决定，或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务，构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的，应当依法追究刑事责任。” 以“集体研究”形式实施的渎职犯罪，应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任。对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。”

解决这方面的问题主要有两种方法：一是提高兽医主管部门及其工作人员的法律意识和法律素质，增强依法行政的能力。二是动物卫生监督机构及其工作人员遇到这方面的问题，要及时向主管部门提出建议，并说明理由，当好领导的参谋。三是动物卫生监督机构及其工作人员应当加强法制宣传，特别是加强向领导的法制宣传。

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