从英国疯牛病事件看风险交流策略

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（ 1.广西大学新闻传播学院， 广西南宁 530004 ；2.中国动物卫生与流行病学中心流，山东 青岛 266032）

从英国疯牛病事件看风险交流策略

吴海荣1，孙向东2，王幼明2

（ 1.广西大学新闻传播学院， 广西南宁530004 ；2.中国动物卫生与流行病学中心流，山东 青岛266032）

由于没有在风险交流等方面采取有效的风险管理措施，上世纪90年代英国的疯牛病事件由一场普通的农牧业疫情，最终演变成为一个国家乃至整个欧洲地区的社会、政治危机。这一事件对我国动物卫生风险交流体系建设具有深刻启示。动物卫生全行业需要确立现代风险交流的概念和理念，形成开放的诸多利益相关者参与的风险交流体系，并建立有效的风险交流模式。

英国疯牛病；风险交流；观念；策略

疯牛病是病死率很高的人兽共患病。疯牛病的暴发不但使英国养牛业损失惨重，而且演变成为英国乃至整个欧洲的社会、政治危机。这一演变的一个重要原因就是由于没有恰当处理好风险交流政策。研究英国疯牛病事件风险交流策略，有助于为我国动物卫生的科技风险分析管理政策，尤其是风险交流政策的制定和实施提供参考。

1 疯牛病事件中英国政府的应对策略与分析

1986年10月25日，在英国东南部发现有神经症状的病牛。1987年10月，英国农渔食品部将该病命名为“牛海绵状脑病”。到1990 年1月，官方确认前一年英国共发生疯牛病病例7136例。此后的几年中，越来越多的证据表明，疯牛病已经传染给人类，使人患上一种新型的克雅氏症。经证实，1996年新型克雅氏症病人已达到10人。

1996年3月20日下午，英国卫生大臣在下院宣布一种新型克雅氏病病症可能与1989年禁止销售动物肉骨粉的措施实施之前食用的牛肉有关。世界舆论为之哗然，公众感到受到了欺骗，英、法、德等国民众纷纷通过示威、抗议等各种形式表达对政府危机管理措施不满，疯牛病危机由一场普通的农牧业疫情升级为社会、政治危机。

2 疯牛病事件中英国政府的应对策略

英国疯牛病事件由普通的新发病暴发演变成社会危机，是由于英国政府对这个事件采取的策略存在一系列缺陷造成的。这些缺陷包括：行动迟缓，导致疫情蔓延；研究人员受政府限制过多，研究工作仅仅限于政府机构以及政府授权研究的机构，且未提供足够研究经费，导致对疯牛病传播途径和可能造成的损失未做出科学的预警；未完全禁止肉骨粉贸易，被禁售的肉骨粉有些仍通过地下渠道销售。这些原因的本质则是风险交流处置失当。

2.1风险交流观念不适应当代科技发展的不确定性提出的新要求。

疯牛病暴发和蔓延初始阶段，英国政府没有掌握有关疯牛病、羊痒病以及新型克雅氏综合症与肉骨粉之间的内在联系，疯牛病在当时基本上还是科学研究未触及领域，这正是现代科学的不确定性的显现。当时英国的保守党政府一方面认为疯牛病构成的威胁较小，另一方面又十分不愿意披露所掌握的信息，认为公众不能理性地应对危机。

英国政府对独立科学家的研究进行限制，对他们忠告不予理睬，至少是不够重视，表现出了对独立科学家和公众的不信任。当时，英国政府还发布命令称，只有农渔食品部有权发布消息和分配研究任务，并取消或大幅度削减违反命令的机构和科学家的研究经费[1]。一旦发现病牛立即宣布为国家财产并扣留，拒绝向他人提供病牛活体组织。

英国农渔食品部自身组建的疯牛病研究工作组也由于构成人员的资质和工作方式等问题，在成立之初，其独立性和公正性饱受质疑。

事后证明，那时的英国政府恰恰最应该信任独立科学家和公众，并将他们纳入到整个应对机制中。政府、独立科学家和公众之间需要建立起一种信任关系，这种信任是相互的，政府只有相信公众能够理性地应对风险，并将风险公开，才能够取得他们的信任、支持与合作[1]。

2.2未建立起有效的利益相关者对话机制。

在疯牛病疫情之初，英国政府未认真考虑养殖场主的利益诉求，政府为养殖场主提供健康牛市价50%的扑杀补偿，这导致养牛场主一旦发现出现神经症状的牛后急宰，并偷偷运往市场销售，进一步造成疯牛病致病因子扩散，也危害人类健康。英国政府也没有就风险的可能性与公众和执行预防措施者进行充分的沟通。这就使得相关行动严重迟缓，有关政策实施时也缺乏严格性。

2.3风险交流模式的缺陷导致英国政府风险管理措施漏洞百出。

疯牛病事件过程中，英国政府各部门协调不畅，执法缺位，大大降低了防控效果。面对公众质疑时，仍坚称英国牛肉绝对安全，以此平息公众的心理恐慌。英国农业大臣格玛甚至在电视上当着自己四岁的女儿表演吃牛肉汉堡。英国肉类和家畜协会还耗资650万美元的广告鼓动牛肉消费。同时，政府宣布提高对养牛业者的补偿金，销毁病牛可得到政府100%的健康牛市值的补偿。所以，当政府宣布疯牛病可能传染给人类后，公众便感到他们被出卖了。媒体进行选择性曝光、炒作，在一定程度上也削弱了政府公信力。

3 疯牛病事件的影响及其对我国动物卫生风险交流体系建设的启示

3.1尽快树立现代风险交流观念

现代风险交流是在个人、团体、机构间交换信息和意见的互动过程，其目标是推进风险管理措施在各个利益相关者之间达到更高程度的和谐一致，并得到各方的理解或支持，现代风险交流需要走出精英导向的线性信息传播模式，应强调在各方之间相对平等的对话，并且这是一个多维的反复螺旋的过程，并非是单向的信息传播活动。

这一观念的树立是由三个因素决定：（1）现代科学技术带来越来越多的不确定性，导致风险分析和管理往往需要面临处理已知危害和未知风险的矛盾；（2）社会利益关系发生深刻变化，公众权利意识不断增强，利益主体出现分化，利益差别扩大化，利益诉求多样化公开化；（3）对公众的风险感知特点的研究表明，公众所持的态度与他们所具备的科学知识之间不存在对等关系。公众有自己的理解参照体系，而且这种体系更多地受到心理学因素、社会因素、政治因素相互作用影响[1]。

目前，英国政府在科技风险交流政策方面已经做出调整，注意建立起政府、科研人员和公众之间对话机制。相关国际组织和其他西方国家对疯牛病事件的风险交流也进行深刻反思，逐步形成现代风险交流的观念。

1998年，世界粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）关于食品标准和安全事务的联合专家咨询报告中对风险交流做出了较大篇幅的阐述。OIE在《陆生动物卫生法典》中明确规定风险交流是风险分析的四个组成部分之一，并且最好开始于风险分析起点并贯穿全过程。美国环保署发布了风险交流七大原则，提出接受和容纳公众作为合法的合作伙伴。

鉴于以上，我国现代动物卫生风险交流需要树立这样的理念，动物卫生风险交流的目标任务主要包括建立社会信任、共享信息、构建共识、教育公众树立科学的风险意识和提高其动物卫生健康素养，而不是单一单向传递信息。

在我国动物卫生领域，树立现代风险交流观念已显得十分迫切。一方面，有效的动物卫生风险交流实际需要对相关社会科学、动物卫生和流行病学知识和方法进行复合性把握。而动物卫生领域的官员和专家主要学科背景为理工农生物医学类，对动物卫生风险交流或者不感兴趣、或者不理解、或者难以深入开展研究。这一态势不但导致对风险交流在动物卫生发展中价值的低估，而且成为处理动物卫生事件的隐患。另一方面，即使对动物卫生风险交流有所认识的官员和专家，目前大部分的认识和理解还停留在传统的宣传教育模式中。例如，目前国内的动物卫生风险分析的文献均显示，风险交流只是被看作风险分析管理的最后一个环节，即向公众解释和说明风险分析的结果，而没有将风险交流置于风险分析起点并贯穿于全过程。

尽快在我国动物卫生领域全行业确立现代风险交流的概念和理念是英国疯牛病事件给我们的一个深刻启示。

3.2形成开放的诸多利益相关者参与的风险交流体系

动物疫病风险分析和管理涉及政府、公众、学术界和研究机构、大众媒体、国际组织以及养殖户、养殖场、动物销售、动物食品加工等相关人员或机构。这需要在他们之间建立起平等开放的风险交流机制，以便顺利推进风险管理措施。

疯牛病事件后，英国政府着手建构开放的科技风险管理决策模式。实施了焦点小组、公平陪审团、共识会议、利益相关者对话、前瞻计划、在学校中推广科学教育、促进科学界与媒体界之间的交流等制度和组织建设，尝试将各种不同的社会角色纳入进来，形成开放的科技风险管理政策模型1。

一系列动物卫生事件发生之后，我国政府加快了相关法律以及政策制定的步伐，部分法规的制定公开征求意见，显示了政府和公众互动的良好迹象。但也应该看到政策制定的参与度、透明度仍然不够，与公众利益密切相关的动物卫生问题较少见到公众直接参与的身影。相比之下，我们更需要稳定而公开的动物卫生安全政策。

有鉴于此，我们有必要跟踪国际动物疫病防治风险交流和风险管理模式变化，建立符合中国国情的、多方利益相关者参与的开放的风险交流体系，尽快推动决策科学化。

建立我国开放的风险交流体系，也是在动物疫病风险分析和管理领域健全社会主义协商民主制度的需要。党的十八大报告提出：“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”、“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”。动物疫病风险交流体系建设正是专题协商的具体内容。

3.3建立有效的风险交流模式

随着科学技术不确定性的凸显，风险交流和风险管理过程中应该更多公开风险，争取多系统、多部门合作，相互支持与合作，共同面对风险。这一工作有赖于建立起有效的风险交流模式。在我国，建立有效的风险交流模式需要注意这样几点：

3.3.1加强政府部门之间沟通。政府部门之间的有效沟通是动物疫病防控措施高效及时充分执行的保证，也是避免由于政出多门，相互矛盾从而加重公众疑虑的需要。

3.3.2强化政府与科学家之间沟通。政府部门积极、主动与科学家沟通，保障其客观和独立开展研究，充分发挥科学家对政策进行建议和监督的作用，避免“政治控制着科学，科学被以特殊的方式作为支持其错误决策的依据”2的情形的发生。

3.3.3完善“政府——专家”共同体与公众之间沟通。“政府—专家”共同体应当与公众进行有效的沟通，而不是把公众当作被动受体，是要培养知情、参与的合作群体，而不是仅仅考虑降低公众的担忧或避免他们采取过激行动。通过沟通，使公众了解享受技术进步带来的好处，也了解技术发展过程中存在的风险。

在我国，与公众的沟通实际面临着相比欧美国家着重点不同的双重任务。第一、公众对包括动物卫生在内的科学素养需要亟待提高，这是一项繁重迫切的任务；第二，维系相互之间的信任，强调未雨绸缪则是需要更加重视的任务。

3.3.4政府或“政府—专家”共同体与媒体的沟通。在信息化社会特征趋强背景下，媒体作用日益突显，媒体往往能为公众和社会营造特定信息环境，在动物疫病风险交流中扮演着重要角色。公众接收的信息很多来自媒体，大众媒体在风险事件中所扮演的具体角色根据所涉及的议题、情境和媒体性质会有所改变。因此政府或“政府—专家”共要适应时代发展要求，努力提高与媒体打交道的能力，切实做到善待媒体、善用媒体，充分发挥媒体正面效应，推动风险处置工作积极开展。

[1] BSE Inquiry Report [DB/ OL ].（2021-11-20）[2013-10-19]. http：// www. bseinquiry. gov. uk/ pdf .

[2] Fischhoff B.Risk Perception and Communication Unplugged： Twenty Years of Process[J].Risk Analysis， 1995，15 （2）：137-145.

[3] Leiss， W. Three phases in the evolution of risk communication practice[J]. Annals AAPSS， 1996：85-94.

[4] Ratran S C，Drape H. The Mad Cow Crisis ： Health and the Public Good [M] . New York University Press ，1998.

[5]黄小茹， 樊春良， 张新庆. 疯牛病事件与英国科技伦理环境的变化[J] .科学文化评论， 2009（2） ：48-60.

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[7] Paul Slovic.风险的感知[M]. 赵延东，林土垚，冯欣，等译.北京：.北京出版社，2007.

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[9] 高璐， 李正风. 从“统治”到“治理”—— 疯牛病危机与英国生物技术政策范式的演变[J] .科学学研究，2010，28（5）：655-661.

Risk Communication Strategy Viewed from the “Mad Cow” Crisis in the United Kingdom

Wu Hairong1， Sun Xiangdong2， Wang Youming2
（1. Guangxi University of Journalism and Communication ，Nanning，Guangxi 530004；2.China Animal Health and Epidemiology Center，Shandong Qingdao 266032）

Due to the impaired risk management and risk communication， the bovine spongiform encephalopathy event was evolved to a social and political crisis of the United Kingdom and entire Europe. The expensive lessons from the crisis should be learned. In China， modern risk communication conception should be embedded. With effective communication model， a system of risk communication involved the stakeholders also need to be established.

Mad Cow；Risk Communication；Conception；Strategy

R155.5

：A

：1005-944X（2014）01-0026-04

公益性行业（农业）科研专项经费项目（200903055）“动物卫生风险分析关键技术与应用研究”资助