流通环节动物产品监管权限界定的探讨

（辽宁省沈阳市动物卫生监督所，辽宁沈阳110014）

流通环节动物产品监管权限界定的探讨

沈广栋

（辽宁省沈阳市动物卫生监督所，辽宁沈阳110014）

食品安全监管方面的机构改革方案出台后，引发了流通环节动物卫生监督与食品安全监管权限界定的争议。本文通过对《动物防疫法》《食品安全法》《农产品质量安全法》立法目的、调整对象以及相关监管体系等方面的分析进行了探讨。

流通环节；监管权限；探讨

1 争议焦点

1.1 一种观点认为流通环节动物产品监管由食药监负责。其主要依据是《食品安全法》（以下称《食品安全法》）第四条及《农产品质量安全法》（以下称《农产品质量安全法》）五十条、五十二条、《生猪屠宰管理条例》二十九条规定以及2010年中央编办下发的《关于进一步加强“瘦肉精”监管工作的意见》（中央编办发〔2010〕105号）文件分别明确了流通环节猪肉“瘦肉精”监管和查处由工商（改革后归食药监，下同）负责，农业（畜牧兽医，下同）负责生猪养殖、收购、贩运、定点屠宰环节“瘦肉精”的检验、认定和查处。

1.2 另一种观点认为农业部门和食药监对流通环节动物产品都有监管权，但处罚对象不同。根据《农产品质量安全法》第三十三条、三十四条、三十九条、第五十条第一、四款和第五十二条规定，农业部门负责上市农产品的质量抽查检测，对经检测不符合质量安全标准的，有权查封、扣押，处罚对象为农产品生产企业、农民专业合作经济组织和批发市场；工商部门根据相关部门监督抽查结果，负责对销售企业及批发市场中销售者销售质量不合格农产品的行为进行处理和处罚。

1.3 第三种观点认为农业部门和食药监对流通环节动物产品均有监管和查处权。因为《动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）与《食品安全法》和《农产品质量安全法》的立法目的、监管内容存在差异，工商依据《食品安全法》或动监机构依据《动物防疫法》的相关规定对流通环节动物产品监管和查处都可以，但对相同的违法行为应遵守“谁先立案，谁查处”和“一事不再罚”原则。

2 分析

尽管上述一、二种观点符合相关法律法规的规定，但没有将与《食品安全法》和《农产品质量安全法》具有同等法律地位和效力的《动物防疫法》考虑入内，具有片面性。通过综合分析，笔者赞成第三种观点，理由如下：

2.1 从立法目的和调整对象上分析

《动物防疫法》《食品安全法》《农产品质量安全法》虽然都明确保护人体健康、安全的立法目的，但三部法律所涉及的安全内涵却不相同。《食品安全法》主要针对流通环节经营行为的监管，注重的是防止食品对人体生命安全产生的危害；《农产品质量安全法》主要针对生产中或者市场上销售农产品的监督检查，目的是控制人为因素对农产品本身质量安全的影响。而《动物防疫法》强调的是维护公共卫生安全，目的是预防和控制动物间、人畜间疫病传播，保护养殖业健康发展、保证动物产品安全供给，其调整对象包括存在传播动物疫病和人畜共患病风险的动物、动物产品及其接触的工具、场地、环境等环节。

2.2 从监管体系上分析

尽管《食品安全法》第二十八条所禁止经营肉类及其制品和《农产品质量安全法》第三十三条所禁止经营农产品——致病性寄生虫、微生物及病死、死因不明、检疫不合格等内容，与《动物防疫法》第三条、二十五条所列禁止经营、加工、贮藏、运输的动物产品有交叉和重叠。但《动物防疫法》规定的检疫对象仅限于传染病和寄生虫病，动监机构对动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监管和处罚符合《动物防疫法》第二十五条、四十三条、五十八条、五十九条、七十六条、七十八条、八十三条等规定，也与《食品安全法》第一百零一条和《农产品质量安全法》第五十二条二款转至条款的规定相一致；而对于毒死、药残、腐败变质等范围更广的食品安全监管，则适用由《食品安全法》和《农产品质量安全法》来调整，具体的食用农产品范围和监管环节分工应由农业和食药监部门协商确定。

2.3 从法律法规衔接上分析

在食品安全监管方面，《食品安全法》为基本法，涉及食品安全的应当遵循该法；《农产品质量安全法》则为特殊法，涉及食用农产品的则优先适用本法。《食品安全法》第二条二款、第七十七条二款将食用农产品的质量安全管理规定由《农产品质量安全法》调整，但《食品安全法》第二十八条、八十五条，《农产品质量安全法》第五十条第二、三款规定并没有排除工商部门对肉类及其制品在流通环节的监管责任。

2.4 从机构改革上分析

《国务院机构改革和职能转变方案》主要是把分散在国务院食安委、国家食药监局、国家质监局（生产环节监管）、国家工商局（流通环节监管）等部门的职能进行了集中和整合，设立国家食药监总局，除明确农业部负责农产品质量安全监管、把商务部的生猪定点屠宰监管职责划入农业部外，并未涉及动物防疫监管职能的整合。

2.5 从执法实践上分析

自2005年国务院推进兽医管理体制改革以来，以《动物防疫法》为核心的兽医法律法规、标准、规程不断充实和完善，省、市、县三级均建立了动物卫生监督（含兽药监察）机构和队伍；农业部也将“逐步推行动物及动物产品安全全程监管和风险管理”列入《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》，实现动物及其产品的全程监管和推进可追溯体系建设是动物卫生监督执法的重要步骤。由具有兽医专业知识的动物卫生监督执法人员对动物产品流通实施监督执法，既体现了行政监管的科学性和专业性，也有利于动物、动物产品可追溯监管体系和安全责任追究制度的建立和完善。

3 小结

3.1 动物产品流通监管界限

动物疫病发生具有不可预见和不可抗等自然属性，为及时发现疫源和切断传播途径（规定的传染病和寄生虫病），《动物防疫法》第八条、第五十八条授权动监机构对动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施全程监督管理；而对于属于《食品安全法》和《农产品质量安全法》调整的流通环节动物产品监管应按本文1.2观点分工负责。

3.2 不同执法主体同等列出

农业部办公厅《关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》〔2010〕4号文件，要求以动监机构为依托，对现有畜牧兽医行政处罚职能和执法力量进行整合，成立畜牧兽医综合执法大队；将畜牧兽医主管部门承担的行业管理的相关处罚职能交由综合执法机构承担。因此，本文将动监机构和农业（畜牧兽医）部门同等列出。

3.3 理顺部门职责关系

尽管国家层面的食品安全监管整合方案已经完成，但因地方食品安全监管体制各异，《食品安全法》第五条二款以及最近中国人大网公布的《食品安全法（修订草案）》第六条二款均将食品安全监管职责的确定权下放到县级以上地方人民政府。因此，各级畜牧兽医（动监机构）应抓住机遇，在《食品安全法》等相关法律、标准修订，完善之际，树立形象、营造气氛，切实认真履行好动物产品经营、运输活动的监管职责，确保动物卫生监管无死角、无盲区。

Exploration of the Defnition of the Legislative Authority of Animal Product Movement Supervision

Shen Guangdong

（Shenyang Animal Health Supervision Institute，Shenyang，Liaoning 110014）

The issuing of the institution reform program on food safety control triggered some argument on the defnition of the regulatory authority for animal health supervision and food safety supervision. The legislative purposes，the regulatory objects and the related supervision systems of "The Law on Animal Epidemic Prevention"，"The Food Safety Law"，"The Law on Agricultural Product Quality Safety" were analyzed and explored in this paper in an attempt to clarify the responsibilities of the respective competent organs so as to remove the loopholes in supervision.

movement；regulatory authority；exploration《国务院机构改革和职能转变方案》经十二届人大一次会议批准后，食品安全监管形成农业部门管源头（种植、养殖及初级农产品加工等）、食品药品监督管理部门（以下称食药监）管生产加工流通、卫生部门负责风险评估与标准制定的新架构。在职能分工尚未明晰情况下，有些动物卫生监督执法人员认为流通环节动物产品属食药监部门监管范围，工作中出现懈怠和等靠现象。为此，笔者就流通环节动物产品监管权限界定等问题与各位同行进行探讨交流。

S851.33

：C

：1005-944X（2014）09-0080-03

1具体内容见《中国动物检疫》2013年第6期77-78页，浅析动物卫生行政处罚中处罚主体适格的问题；《中国动物检疫》2013年第7期81-82页，浅析动物卫生行政处罚中行政相对人主体适格的问题。

2具体内容见《中国动物检疫》2013年第8期83-85页，浅析动物卫生行政处罚中证据的形式要件。

3具体内容见《中国动物检疫》2013年第9期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中的法律适用。

4具体内容见《中国动物检疫》2013年第10期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中简易程序的适用；《中国动物检疫》2013年第11期85-88页，浅析动物卫生行政处罚中一般程序的适用。

5具体内容见《中国动物检疫》2013年第12期80-82页，浅析动物卫生行政处罚中一事不再罚原则的适用。

6具体内容见《中国动物检疫》2014年第1期86-87页，浅析追诉时效在动物卫生行政处罚中的适用。

7具体内容见《中国动物检疫》2014年第2期86-87页，浅析不予处罚在动物卫生行政处罚中的适用。

8具体内容见《中国动物检疫》2014年第3期83-84页，浅析从轻处罚在动物卫生行政处罚中的适用。

9具体内容见《中国动物检疫》2014年第5期85-86页，浅析吊销许可证在动物卫生行政处罚中的适用。

10具体内容见《中国动物检疫》2014年第8期83-85页，浅析动物卫生行政处罚事先告知程序的履行。