促进低碳经济发展的政策探讨

●上海济帆文化传播有限公司 潘 洁

引言

低碳经济是指在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、新能源开发、产业升级转型等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放，达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展模式。金融危机以来，很多国家将发展新能源、发展低碳产业作为重振经济的重要驱动力。因此，探讨促进低碳经济发展的相关政策对于促进经济的健康可持续发展具有重要的意义。

一、促进低碳经济发展的基本政策要素

宏观政策工具的基本原理就是通过改变市场行为从而实现政策目标，对于促进低碳经济发展的政策而言更是如此。在制定低碳经济发展的时候要充分考虑到市场机制的作用，政府的政策干预只是配合市场更有效率的运行。基于此，在政策制定过程中要充分考虑市场中的各种要素并克服市场转换过程中的各种障碍。

这些要素和障碍包括低碳产品市场需求和供给的各个方面。供给方面的要素包括：产品的产出效率、产品的价格制定、产品的运输、产品的技术创新和原料获得等。需求方面的要素包括：产品对于使用者可持续发展的潜力和机会、产品的适用性、产品的成本比较、产品的可获得性等。需要考虑的障碍则包括：首先，全社会发展低碳经济的理念。要唤起全社会的绿色发展理念和意识，从生产到生活的各个层面均要谋求绿色发展；其次，现有的生产能力和技术能力，低碳产业的发展过程是一个技术不断创新的过程；再次，商业模式，低碳经济的发展需要一个成熟的商业模式，这样才能使企业获取利润，激励其进行技术更新和规模扩张；最后，融资方面的困难，如何能够对低碳产业发展提供足够的资金支持。

政府在低碳经济发展过程中的基本作用是调节市场，搭建一个竞争的平台，并尽量在技术上保持中立。（1）政府制定的政策要能够充分应对气候变化和可持续发展的挑战，这里面既包括能源政策（能效提高和新能源开发政策），也包括环境政策。（2）制度和法律框架。包括：能效/新能源促进机构、能效标准设定、能源审计和市场能力建设、可再生能源支持计划、PPP 模式、效用计划和激励措施。（3）资金激励政策：一是要取消能源价格补贴，努力使低收入人群受益；二是进行直接补贴，如投资补贴，进行现金返还等；三是财政激励措施，税收减免、加速折旧等。

正是考虑以上因素，政府的政策工具应该在强制执行和市场自主行为之间寻求一种平衡，以达到最优的调控效果，并使市场运行效率最高（见图1）。

二、促进低碳经济发展的财政政策

由于一部分低碳产业具有很强的外部性（能效提高产业），另外一部分低碳产业具有高风险高收益的特征（可再生能源产业），因此，低碳产业的发展需要政府提供一定的财政支持，其中既包括税收政策也包括财政补贴和其他制度层面的政策措施。从不同的维度看，财政政策分为不同的类型：从作用功效上可分为：激励性财政手段和约束性财政手段；从作用环节上可分为：生产环节的财政政策、流通环节的财政政策、消费环节的财政政策；（3）从作用内容上可分为财政投入政策、税收政策、政府采购政策等；（4）从具体工具形式上分，包括财政补贴、财政奖励、加速折旧、投资抵免、税收及税收优惠等等。从世界各国的实施情况看来，财政政策和碳定价在促进低碳经济发展中处于非常核心的地位。因此，我们可以将财政政策工具划分为碳定价和基于技术的工具两种类型（见表1），其核心是通过财政政策对经济体的低碳经济行为形成一种激励和约束机制。

表1 促进低碳经济发展的财政政策工具

从政策实施的效果来看，能源价格与能效之间存在着显著的反向关系，这表明了影响能源价格的碳定价具有非常重要的地位，碳定价可以通过三种途径来实施：排放贸易、碳税和混合贸易——税收计划。除此之外，还需要有一个很好的体系来实施碳定价，这既包括财政政策工具也包括制度层面的设计：一方面可以通过财政政策影响能源价格，另一方面通过制度层面的设计对碳定价和财政政策有效实施进行保障，如设立能源政策独立的监管人，对整个碳定价和低碳经济发展进行监督等。

从全球经验来看，将减排目标与预算紧密结合，有助于提高财政资金的配置效率，更好地达到低碳发展的政策目标。在所有的财政政策工具中，对污染进行征税并进行相关政策创新比财政补贴更为有效。通过税收可以改变市场中的价格信号，引导经济主体改变自己的行为，从而起到减少排放和低碳的效果。对能源和污染征税，还可以起到再分配的功能，调整不同阶层之间的收入分配。而制度层面的政策工具则对低碳经济发展提供了一种进入或评价的标准，这对于政策的绩效评价非常有益。

三、促进低碳经济发展的金融政策

金融政策旨在对低碳产业的发展提供资金支持，扩大融资渠道，提高低碳产业的融资便利性。其中，不仅要求政府资金对产业发展的支持，还要充分利用资金的杠杆作用，吸引更多的民间资本进入低碳产业。很多发展中国家在诸多低碳技术领域都处于领先地位，这些技术会成为未来整个区域经济增长的推动力。表2 显示了亚太地区当前政府和私人部门对低碳产业的投资状况，通过CDM 机制及公共投资和补贴，各国已经在提高能源效率和可再生能源方面取得了长足发展，同时，私人部门的投资也有了很大的增加。政府可以通过财政补贴、设立产业基金等模式促进低碳经济发展。从私营机构的角度来看，它们在关注低碳产业发展潜力和高额利润的同时，还会特别关注资金运作的风险（特别对于银行而言），因此，政府应通过一些金融政策来形成一种合理的风险承担结构，以降低和分散金融机构对低碳产业的融资风险，最大化地利用政府资金杠杆以实现低碳产业的融资。

表2 亚太地区低碳经济发展的投资结构

表3 促进低碳经济发展的融资政策

表3 列示了政府促进低碳经济发展的融资政策，其核心在于关注融资风险和融资成本。政府通过财政支持和补贴的手段和私营投资机构共同承担低碳产业投资的风险和成本。但从国际经验来看，一些降低项目成本的补贴措施并不能显著降低金融机构的风险。所有的参与者都希望在短期内最大限度的得到政府补贴，在这种背景下，政府应该采取以下一些措施，以达到：（1）最大化基金的杠杆效应，带动更多的资金进入低碳经济领域，以最大限度地产生影响；（2）最大限度地维持低碳经济融资的可持续性，并将政策对市场的扭曲降到最低水平；（3）通过金融部门的作用以保证其长期的所有权。设立政府基金是实现以上政府政策目标的有效手段，通过政府基金的杠杆作用，可以充分地对低碳经济及产业发展进行融资。表4 列出了一些促进低碳经济发展的政府基金模式，政府可以利用种子基金，使用杠杆进行融资，引导更多的民间投资进入低碳经济领域。

表4 一些促进低碳经济发展的政府基金模式

四、构建一个成熟的碳交易市场

低碳经济发展最终要靠市场机制来完成，因此，构建一个成熟的碳交易市场非常重要。这种碳交易市场可以分为不同的层面：国家层面、区域层面和公司层面。既包括国家的排放交易体系，也包括区域层面的排放交易体系，还包括公司层面的温室气体排放的报告、可再生能源证书的交易，能源效率证书的交易等（见表5）。这个市场体系是以下一些体系的循环：实施框架、选择和工具，对技术和政治内容的评估、实施和强化体系，监测、报告和验证体系，社会、经济和环境影响。

表5 国际上开展的部分市场机制

政府可以采取一些政策以增加市场的成熟度，这些政策要充分考虑到各个市场的不同特征。建立类似于CDMs 的补偿交易机制，并改革CDMs；以部门为基础的信用体系和贸易体系；基于国家适当减少排放行动的信用/支付体系；排放许可证的交易系统（上限和交易）。通过上述政策，政府可以构建一个完善、有效的碳交易市场。

五、对中国的政策启示

从上述的分析中可以看出，低碳经济既是未来重要的经济发展推动力，同时也是一种外部性很强的经济发展模式，促进低碳经济发展需要发挥政府和市场两方面的作用。

首先，促进低碳经济发展需要一个政府政策引导下的市场机制。政府的政策工具应该在强制执行和市场自主行为之间寻求一种平衡，以达到最优的调控效果，并使市场运行效率最高。当前，既有区域性的碳交易市场，也有国别性的碳交易市场，我国应该积极制定相关的交易准则和交易体系，并积极融入区域性或国际性的碳交易市场。

其次，财政政策和碳定价在促进低碳经济发展中处于非常核心的地位，需要建立一个很好的体系对碳交易进行有效定价，在所有的财政政策工具中，对污染进行征税并进行相关政策创新比财政补贴更为有效。当前，我国已经开始了相关的资源税和环境税改革，进一步深化相关税收领域的改革，对促进我国的低碳经济发展有非常重要的意义。

最后，政府设立的产业基金在低碳经济发展中具有重要的作用，政府的基金有各种不同的模式，其中，有政府直接的资金支持，也有相关的风险分担基金，充分分担企业在发展低碳经济中所承担的风险，除政府资金外，还要充分利用资

金的杠杆作用，利用政府资金的种子资金作用，吸引更多的民间资本进入低碳产业，可以采用公私合营（PPP）模式对低碳经济发展项目进行融资。■

1.蔡林海.2009.低碳经济:绿色革命与全球创新竞争大格局[M]，北京：北京经济科学出版社。

2.陈亚雯.2010.西方国家低碳经济政策与实践创新对中国的启示[J].经济问题探索，8。

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