保障中国核能发展: 进一步加强和完善核安保

张 会

(美国哈佛大学肯尼迪政府学院，剑桥，马萨诸塞省 02138)

保障中国核能发展: 进一步加强和完善核安保

张 会[1]

(美国哈佛大学肯尼迪政府学院，剑桥，马萨诸塞省 02138)

中国在第三届核安全峰会上首次提出四个“并重”的核安全观，并作出了四个坚定不移的庄严承诺，以加强中国以及全球的核安保。中国应进一步建立一个完整、可靠以及有效的核安保制度，确保有能力和有效地防范各种恐怖主义和刑事犯罪行为，以及对国内所有核材料和核设施所可能带来的威胁。文章建议采取一些措施进一步加强和完善中国现有的核安保制度，包括更新和明确基准设计威胁的要求，更新与执行有关核安保法规，培育和发展核安保文化，平衡核安保成本，以及进一步加强和深化国际合作 。

核恐怖；核安保；基准设计威胁；核安保法规；核安保文化；国际合作

自“9·11”恐怖袭击事件以来，核恐怖主义威胁已成为国际安全中一项最严峻的挑战。2010年、2012年和2014年的核安全峰会都把核安保问题提升到更高的政治层面，并加强了对于核恐怖主义危害的国际共识。中国积极参加了三次核安全峰会。今年年初，中国领导人在第三届核安全峰会上首次提出“理性、协调、并进”的核安全观，即发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重，并作出了四个坚定不移的庄严承诺，即中国将坚定不移地增强自身核安全能力、坚定不移地参与构建国际核安全体系、坚定不移地支持核安全国际合作、坚定不移地维护地区和世界和平稳定[2]。这些充分体现了中国领导人对核安保问题的高度重视以及积极应对核安保挑战的信心和决心[3]。

正如国际核安保专家所强调，种种资料显示，核恐怖主义威胁仍然是一个真实和紧迫的问题[4]。有些恐怖组织为了获取核武器，不停地试图获得制造这些武器所需的核材料和专业知识。很多国家和核专家相信，恐怖组织一旦获得足够的核材料，便有可能制造粗糙的核武器。到2010年为止，一共记录了超过18宗钚或高浓缩铀因被偷窃或核走私的个案，防止核走私是一件极为困难的事。就算下落不明的核武器和核材料最终落入恐怖分子手里的概率不高，但由于核爆炸会带来难以估量的灾难，所以迅速采取行动减少这些风险也是理所当然的。

因此加强保护核设施以及核材料对于防范核恐怖至关重要。正如习近平主席在第三届核安全峰会上所强调：“如果不能有效保障核能安全，不能妥善应对核材料和核设施的潜在安全风险，就会给这一美好前景（和平利用核能事业）蒙上阴影，甚至带来灾难。要使核能事业发展的希望之火永不熄灭，就必须牢牢坚持安全第一原则。”

其实，即使中国不太可能是核恐怖袭击目标，但在其他国家发生的核或放射性袭击仍可能影响到中国。前联合国秘书长安南曾警告说，一宗核恐怖主义袭击足以颠覆全球经济，导致千百万人陷入贫困，在“发展中国家造成第二次死亡”。此外，在别处发生的恐怖袭击同样地也会影响我国发展核能的宏大目标。一个像切尔诺贝利核事故后果一样严重的核安保事故，无论在哪里发生，都会引发成全球性的灾难，而且很可能会摧毁世界大规模发展核能的前景。

因此，纵然中国受核爆炸袭击的概率不高，为了国家利益着想，中国仍应该建立一个强大的核安保机制——因为除非美国、俄罗斯和中国等领衔的核国家已经采取行动，否则很难游说国力较弱的国家也这样做。正如习近平主席在核安全峰会上所指出，“核安全也是全球性课题”，“一国核材料丢失，全世界都将面临威胁。”

实际上，为了积极回应国际社会对核恐怖威胁的担忧，中国政府近年来采用多种措施大力改进国内核设施的实物保护系统，并且大大地改善核材料保护、控制与衡算（MPC&A）制度，严格履行核安保国际义务并支持加强核安保国际合作[5]。主要的改进包括：采纳以基准设计威胁（DBT）为基础的核安保方法；运用现代的实物保护概念，分析及设计防卫措施来应对可能的安保漏洞；利用现代实物保护、核材料控制与衡算技术；要求进行深入的易损性评估；完善核安保组织机构、保卫人员训练和设施营运者所用的设备等。这无疑有利于全球核安保的改善。也充分体现了中国的大国责任与担当。

虽然中国在核安保方面已取得重大进步，并在过去50多年保持良好核安保纪录，但像所有其他国家一样，其核安保体制仍有进一步可改善的空间。若要把习近平主席的政治承诺变成实际及可持续的现实，中国应进一步建立一个完整、可靠以及有效的核安保制度，确保有能力和有效地防范各种恐怖主义和刑事犯罪行为，以及对国内所有核材料和核设施可能带来的威胁。为此建议采取下列措施来进一步加强和完善中国现有的核安保制度。

1 更新和明确基准设计威胁的要求

中国需要更新和明确对所有军事与民用核设施的威胁评估和基准设计威胁的要求。虽然中国2008年的核安保导则要求所有民用核设施的基准设计威胁要包括对内部与外来威胁的考量[6]，但该导则对于建立设施的基准设计威胁的标准方面还是不够具体和明确。

中国应重新审查和提升其设计核设施实物保护的准则。营运者必须发展和推行核安保计划，有效地防范所有可能的敌对策略和手段所带来的威胁，其中不仅包括各种暴力袭击，还包括欺骗和潜伏，以及内部和外部一起串通的情形。

为了计划和推行有效的基准设计威胁，中国应该显著地增加在核安保方面的研究与开发投资，并且应该通过双边和国际合作，像中国与美国的双边合作计划，参加世界核全保研究所（WINS），采纳及适应其他国家的最佳实际经验。

最终，中国应有一个最基本的全国基准设计威胁标准，需要足以防范一定规模全副武装和受过良好训练的外部组织；一个身份关键的内部人员；以及外部和内部一起，并运用各种各样的手段的情形。

此外，正如国际原子能机构在最新推出的核材料和核设施实物保护的建议里所提倡的[7]，像其他国家一样，中国应利用这些真实演习来测试其核安保系统对于防卫内部或外部势力的能力。中国的核安保系统还没进行过实地对抗演习测试，以揭示各类狡猾的敌人可能尝试击败该系统的方法。中国应进行就地的、真实的能力与水平测验，其中包括敌对的队伍会尝试潜入核设施里的安保系统的各种情形。目前，虽然要求营运者对其安保系统进行深度的易损性评估和能力与水平测试，但这不包括实地对抗演习。在中国，目前并没有相关的法规要求进行这类型的测试，虽然这类型的测试对于识别实际安保系统中的弱点非常有效且重要。

最近成立的国家核安保技术中心负责建立、管理和营运中国的核安保示范中心，并会在训练地点进行各种类型的测试。不过，在营运中的核设施里进行实地对抗演习测试会更有效。单靠桌面电脑的模拟和易损性评估，只能揭示评估者所能想象的漏洞，却不能显露评估者想象以外的情形。实际上，像在美国核设施所看到的，在包含“实地对抗演习的能力测试中能屡次找出在一般非正式审查或电脑模拟里，没那么明显表露出来的弱点。需要改正在真实实地对抗演习测试里所显露的漏洞，是促使美国能源部和核监管委员会改进其旗下核设施安保系统的主要动力。

中国可能欠缺在实地进行这种实地对抗演习所需的经验和能力。举例说，在实地演习过程中维持核设施安全和安保的运作是一项艰难的挑战。不过，其他国家的经验表明，在不影响基本安全和安保要求的情况下，进行这种演习是实际可行的。

2 更新与执行有关核安保法规

除了2008年的核材料实物保护导则，目前中国主要的核材料管制条例及其实施细则分别颁布于1987年和1990年（在“9·11”事件多年以前）[8]。中国应更新其核材料管制条例及其实施细则，并且发布更严格、更清晰、以最基本的基准设计威胁为基础的法规与条例，防范潜在的核恐怖主义威胁。法规应当强而有力，如确切遵守，会足以产生有效的核安保。

尽管中国为了防范核恐怖主义，已致力遵循几乎所有现行的国际法律架构，但中国仍需要有效地把这些国际法律架构融入国内的法规和条例，以加强本国的核安保体制。

新法规的实施与执行比设立更为艰难。政府和营运者应该采取措施，确保有效地执行此等法律和法规。例如，在政府的管理部门里应有足够的工作人员拥有足够的专门知识。为确保营运者遵循国内规章和国际标准，政府应该有一个赏罚分明的制度。执行的机制应包含审查所有申请与核材料有关单位的安保表现记录。另外，对于核设施或在运输中的核材料的威胁，中国应有能力部署和协调有效的反应。最后，管理部门必须审查营运者执行核安保的方式，确定核设施的营运者能防范基准设计威胁。跟核安全一样，执行核安保的重点应在于持续改进，管理者应不断地努力找出和修正剩余的漏洞，并寻找更有效的管理方法。

从长远来看，中国需要增加负责监管核安保机构的独立性。中国目前有3个主要机构（国家原子能机构、国家核安全局和公安部）负责各类核设施和核活动的核安保工作，他们的职能和作用重叠复杂。例如，无论是国家原子能机构还是国家核安全局都对一些民用部门的核材料和核设施的安保负有责任。同时，国家原子能机构还负责促进核能的发展，这与国际原子能机构的“核安全公约”所倡导监管机构应保持独立而不涉足促进核能发展的基本原则不相一致。此外，国家核安全局是一个独立的监管机构，其权威性也有待加强。

为了尽量减少各部门职能重叠可能招致误解和混乱的风险，中国民用部门应该有一个单一的核安保监管机构。该监管机构应赋有充分法律权力、技术与管理能力，以及足够的人力与财力，以确保有能力独立和有效地实行其责任与功能。

最后，中国还没有出台一项全方位的原子能法律，为管理核能的运用、安全和安保提供更强的法律基础。目前，相关的国家法律只有2003年颁布的放射性污染防治法。从1984—2011年福岛事故发生前，相关部门曾相继起草了4个版本的原子能法案。虽然自福岛事故后，人们再次关注原子能法的出台，并在2011年年底完成第五稿，但该法案至今仍未在人大讨论。

中国应该尽快颁布一个全方位的原子能法律以及相关的核安保法规。新法应清楚列明监管机构的协调管理责任和功能，并且加强核安保监管部门的独立性、权力范围和成效。

3 培育和发展核安保文化

为了确保核安保系统有效实施，发展一个强大的核安保文化是必不可少的。习近平主席在核安全峰会上也曾强调“坚持培育和发展核安全文化”的重要性。培育和发展一个有效的核安保文化的关键在于相关人士深信核安保的重要性和核恐怖威胁的真实可能性。不过，仍有许多专家学者怀疑中国的核材料和核设施是否可能面临着威胁。同时，也存在部分工作人员过于自满的问题。他们认为，中国已经拥有一套过去50多年行之有效的严格的核安保系统。有些核电厂管理人员和员工则没有意识到发展先进和严格核安保系统的必要性。有些则怀疑它是否值得花费大量财力和时间来建立和维护一个强大的核安保系统[9]。

事实上，不能排除在中国发生内部盗窃核材料的可能性，外部的恐怖袭击也可能对中国的核设施构成威胁，中国外交部曾多次指出有些恐怖主义势力已长期受某些国际恐怖组织帮助，包括基地组织的训练和经济资助等帮助[10]。另一个忧虑是境外核走私的威胁。中国和中亚等面临严重国际恐怖活动的地区有边境接壤，是值得高度重视的问题。最重要的是，这些地区也是恐怖分子活动的切实所在地。因此不能排除中国的核走私和扩散的风险[11]。

再好的核安保系统，如果依靠根本不相信其要防范的目标存在的人们来实施，那么其效果也将大打折扣。反之，他们会积极地采取小心谨慎的态度。因此，从政府到营运者的相关机构应采取措施，克服相关人士的自满情绪，令他们相信核恐怖威胁的可能性。为此，每位经营者应建立一个针对性的计划，评估和改进其核设施的安保文化。同时，应对核安保人员进行定期的训练，不但要改善他们的职业技能，还要使他们意识到核安保的重要性。每位相关工作人员不但应该严谨地遵循现有的核安保系统，还应主动地、不断地寻找进一步改善该系统的方法。有效的核安保不只单靠先进的器材设备，更重要地是靠人的选择。

4 平衡核安保成本

政府部门应确保经营者有足够的资金和人力资源，长期保持有效的核安保。而且经营者必须实行政府所要求的安保措施。

经营者对成本的顾虑是改进安保系统的一个主要障碍。不过，加强安保标准，对于大部分核设施来说，不会大量增加其资本和经营成本。据估计，大部分类型的核设施只需年度营运预算的几个百分点的开支，便能提供有效的安保措施[12]。另外，核行业应该明白，除非公众有信心核设施不存在明显的蓄意破坏或其他核恐怖主义的风险，否则核能很难得到广泛支持。正如日本福岛核事故对全球核能行业带来的影响，一宗核恐怖主义行为，无论在哪里发生，都很可能会严重影响全世界公众对核能的支持。

中国核燃料循环设施的营运者，面对着需要花费额外资源来满足新的更严格的核安保标准的挑战。除非是政府的要求，否则他们是不愿在新的核安保措施上花费更多财力。所以，政府应按照安保系统所需要防范的威胁来评定安保成本；厘清每一方的责任以及政府与经营者之间的成本分配；并且向有需要的经营者提供足够的资源。通过这些措施，可以保证所有经营者将有足够人力和物力资源，为其核设施提供有效的安保措施。同时，政府必须要求经营者有效地实施政府所颁发的相关安保法规和细则。

5 进一步加强和深化核安保国际合作

中国核安保得以提升，在很大成度上受益于国际合作尤其是中国原子能机构与国际原子能机构之间的合作。这种合作应当持续并加强，正如习近平主席在第三届核安全峰会上所强调：“中国将坚定不移支持核安全国际合作，愿意为此分享技术和经验，贡献资源和平台，促进地区和国际核安全合作。”

中国应当继续加强与国际原子能机构的合作，包括继续与增加对国际原子能机构核安保基金的捐款，考虑捐款给实施联合国安理会1540决议基金，以及强化支持“打击核恐怖主义全球倡议”。

此外，中国应积极考虑允许国际原子能机构安排的专家，对国家的核安保安排进行同行评审。如习近平主席在核安全峰会上所指出，“中国支持国际原子能机构发挥主导作用，鼓励其帮助发展中国家提高核安全能力。中国将继续积极参与核安全活动，邀请国际原子能机构开展实物保护咨询服务。”根据中国最近核安保进展报告，中国正积极考虑邀请国际原子能机构对一些核电站开展实物保护咨询服务[13]。中国应尽快接待这类代表团并开放较多的民用核设施进行同行评审。许多其他国家发现，这些评审对于他们改善现有的核安保系统很有帮助。国际实物保护咨询服务的代表团会审查中国的实物保护措施，并跟国际指南与最佳实际经验做对比，提出改善实物保护方面的建议。

中国也可以通过双边协议，准许其他国家对其核安保安排进行审查。譬如，中、美之间的合作可以扩展至包括相互对对方已同意的设施进行安保审查。

近些年，中、美之间的合作范围广泛，包括深度讨论、研讨会、联合中心和计划及最佳实际经验交流会等，而且涉及多种问题，包括实物保护措施、核材料控制与衡算及安保文化等。这种合作应当持续并加强。此外，中国政府应当鼓励其相关的核企业和安保专业人士积极参与世界核安保研究所和其他有助于寻找和分享最佳实际经验的研讨会和训练。为进一步展示中国的大国责任与担当，中国应积极考虑加入更多旨在加强国际核安保标准和有效实施的多边倡议。

6 结束语

习近平主席在第三届核安全峰会上强调指出，“光明前进一分，黑暗便后退一分。我们在核安全领域多作一份努力，恐怖主义就少一次可乘之机。为实现持久核安全，中国愿意继续作出自己的努力和贡献。”自“9·11”事件以来，中国在加强核安保方面取得了实质性进展，特别是自2010年第一届核安全峰会以来，中国应对核恐怖威胁的方法和战略更加明晰。中国将继续改进其核安保体制，对核安保国际合作变得更加开放。但像其他所有国家一样，中国的核安保体制仍有进一步改进的空间，应当持续以及加大其工作力度，以确保一个安全和繁荣的核能未来。

[1] 本文主要基于哈佛大学管理原子项目最近出版的下列研究报告所成，有兴趣的读者可以在该报告中获取更多较详细的内容。Hui Zhang and Tuosheng Zhang，Securing China's Nuclear Future. Cambridge, Mass.: Report for Project on Managing the Atom, Belfer Center for Science and International Affairs, Harvard Kennedy School, March 14, 2014（张会，张沱生：《加强中国核安保》（剑桥，马萨诸塞省：哈佛大学肯尼迪政府学院贝尔弗科学和国际事务研究中心管理原子项目，2014-03）. http://belfercenter.ksg.harvard. edu/files/securingchinasnuclearfutureenglish.pdf.

[2] 中国国家主席习近平在荷兰海牙举行的第三届核安全峰会上的讲话，2014-03-24.（Presentation by Chinese President XI Jin-ping at the 3rd Nuclear Security Summit held in the Hague, the Netherlands, March 24, 2014.）

[3] 核安全峰会（Nuclear Security Summit）主要关注Nuclear Security，专业述语现常译为核安保，以区别Nuclear Safety（常译为核安全）。根据国际原子能机构的定义，“核安保”指在核材料使用、储存和运输过程中，对盗窃、蓄意破坏、未经授权获取、非法转让等恶意行动所采取的预防、探测和响应措施。“核安全”指采取措施确保核设施的正常运行、预防事故的发生、限制可能的事故后果，从而保护公众及环境不受放射性危害。简单地讲，“核安保”（Nuclear Security）与“核安全”（Nuclear Safety）的主要区别是前者防范人为攻击，后者防范核事故.

[4] Matthew Bunn, Securing the Bomb 2010 (Cambridge, M.A., and Washington, D.C.: Project on Managing the Atom, Harvard University, and Nuclear Threat Initiative, April 2010), www.nti.org/securingythebomb.

[5] Hui Zhang and Tuosheng Zhang, Securing China's Nuclear Future, March 14, 2014.

[6] 国家核安全局，核设施实物保护，核安全导则, HAD501/02, 2008.（National Nuclear Safety Administration, Physical Protection of Nuclear Facilities, Nuclear Safety Guides, HAD501/02, 2008.）

[7] International Atomic Energy Agency, Nuclear Security Recommendations on Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities, INFCIRC/225/Rev.5 (Vienna: IAEA, 2011), http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/ PDF/Pub1481_web.pdf .

[8] 中华人民共和国核材料管制条例（1987年6月15日国务院发布）；核材料管制条例实施细则是（1990年9月25日国家核安全局，能源部，国防科工委发布）.（Regulation of the People’s Republic of China on Control of Nuclear Materials (issued by the State Council on June 15, 1987); The Detailed Enforcement Rules for the Regulations on Control of Nuclear Materials (jointly issued by NNSA, MOE and COSTIND).）

[9] Yun Zhou, The Security Implications of China's Nuclear Energy Expansion，Nonproliferation Review ， No.2 , July 2010.

[10] 中国公安部，第一批认定的“东突”恐怖组织、恐怖分子名，2003年12月15日. http://www. mps.gov.cn/n16/n983040/n1988498/1988553. html.（The Ministry of Public Securtiy of the People's Republic of China, the first confirmed name list of the east turkistan islamic terroristic organization and terrorists, December 15, 2003 http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/ n1988498/1988553.html.）

[11] 中国国际战略研究基金会，应对核恐怖主义：非国家行为体的核扩散与核安全[M]. 北京：社会科学文献出版社，2012-12.（China Foundation for International and Strategic Studies, Fighting Against Nuclear Terrorism: Nuclear Proliferation by Non-state Actors and Nuclear Security [M]. Beijing: Social Science Literature Publishing House, December 2012.）

[12] Steven Lee, The Development of the Supporting Infrastructure for Improved Nuclear and Radiological Material Security, World Institute for Nuclear Security, July 18, 2012, http://www.nsgeg.org/Development%20 of%20Supporting%20Infrastructure%20for%20 Improved%20Nuclear%20Security_WINS%20 paper.pdf.

[13] 中国核安保进展报告：2012年3月至2014年3月，2014年核安全峰会.（Report on Nuclear Security Progress in China: March 2012 - March 2014, Nuclear Security Summit 2014.）

Securing Chinese Nuclear Power Development: Further Strengthening Nuclear Security

ZHANG Hui
(Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, MA02138, USA)

Chinese President Xi Jinping addresses China’s new concept of nuclear security with four“equal emphasis”at the third Nuclear Security Summit, and makes four commitments to strengthen nuclear security in the future. To convert President Xi’s political commitments into practical, sustainable reality, China should take further steps to install a complete, reliable, and effective security system to ensure that all its nuclear materials and nuclear facilities are effectively protected against the full spectrum of plausible terrorist and criminal threats. This paper suggests the following measures be taken to improve China’s existing nuclear security system, including updating and clarifying the requirements for a national level DBT; updating and enforcing existing regulations; further promoting nuclear security culture; balancing the costs of nuclear security, and further strengthening international cooperation on nuclear security.

nuclear terrorism; nuclear security; design base threat; nuclear security regulation; nuclear security culture; international cooperation

TM623 Article character：A Article ID：1674-1617(2014)03-0280-06

TM623

A

1674-1617(2014)03-0280-06

2014-05-05

张 会（1962—），男，河北唐山人，高级研究员，主要从事裂变材料控制，防范核恐怖主义，中国核安保,以及核保障和防扩散的研究工作。