中日民办(私立)高等教育法律政策的演变及启示

杨 沙 邓银银

(1.日本国立鸣门教育大学,日本 德岛 770-8571;2.武昌理工学院,湖北 武汉 430223)

中日民办(私立)高等教育法律政策的演变及启示

杨 沙1邓银银2

(1.日本国立鸣门教育大学,日本 德岛 770-8571;2.武昌理工学院,湖北 武汉 430223)

通过中日私立大学发展历程尤其是政策法律的比较发现,日本私立大学由于得到政府积极的政策支持和法律保障而获得较好的发展，为日本高等教育大众化发展起到了积极作用。然而在中国，民办高等教育直到改革开放以后才重获新生,导致两国间整体教育水平存在差距。日本这一发展历程的经验，可为中国的高等教育尤其是民办高等教育的发展提供有益的借鉴和启示。

民办高等教育;私立高等教育;民办大学;私立大学;中国;日本

日本既是世界经济强国,也是教育强国,这是该国长期坚持教育立国的成果。在日本社会和经济的现代化发展过程中,私立教育尤其是私立高等教育的作用特别显著。日本私立高等教育规模和功能的强大得益于中央政府强有力政策的支持和推动,值得我国借鉴。为此,本文在比较中日两国民办(私立)大学发展历程中政策的确立及其功能的基础上,总结可资借鉴之处和启示。

一、日本私立大学的关联法律

私立大学在日本国民教育体系中发挥着举足轻重的作用。据统计,1965年～2002年日本大学在校生总数从93.75万人增加到278.60万人,其中,私立高校在校生总数从66.08万人增加到204.78万人,占学生总数的73.5%。*王怡宁:《国外私立高等教育与高等教育大众化》,《华北水利水电学院学报(社会科学版)》2010年第3期,第151-153页。由此可见,私立大学在实现日本高等教育大众化过程中的作用十分显著,这得益于日本政府制定的面向私立高等教育的完善法律。

(一)悠久的传统和历史缘由

早在德川幕府时期，日本私立高等教育开始萌芽,到19世纪70年代高等教育模仿德国模式后兴起,二战后进而演变成模仿美国并加以本土化改造,最终形成了以国(公)立大学为核心、以私立大学为主体的高等教育体系,前后经历了一个半世纪。*王幡:《简论日本私立大学的发展及其特质》,《日本学刊》2010年第3期,第105-118页。明治维新后，日本开始走资本主义道路,私有制、私有化的逐渐盛行为私立大学的建立和发展提供了基本条件;二战后更是施行美国式的教育改革,大力提倡私立教育;战后初期日本国力衰减,但政府采取优先发展教育尤其是鼓励依靠民间力量发展私立教育的方针,为私立教育的兴盛提供了良好机遇。

(二)完善的法律保障和政策支持

得益于日本政治、经济和社会的快速发展,日本政府相继制定了一系列规范私立教育的法规政策,这为日本私立大学的产生、发展和完善起到了保驾护航的作用。

日本政府于1899年颁布了该国历史上第一个私立教育法规——《私立学校令》,该法规对私立学校的设置、办学和管理作出了明确的规定。1918年颁布的《大学令》在法律上确立了私立高校的合法地位。1947年颁布的《学校教育法》和《教育基本法》，奠定了日本国立、公立和私立学校并举发展的格局。1949年又颁布《私立学校法》，并在之后的半个多世纪里为适应形势的发展前后修订了23次,对推动日本私立学校的发展发挥了积极作用。同年,日本政府又颁布了《私立学校振兴法》,使私立学校法人与国立、公立团体一样作为举办者而获得了平等的地位。1970年成立了日本私学振兴财团,并颁布《日本私学振兴财团法》,规定财团法人的资金全部由政府承担,加强了政府对私立高等教育的财政补助支持。随后又于1975年制定并颁布了《私立学校振兴援助法》,规定国家“对设置大学或高等专门学校的法人就该校的教学与研究上的经常性费用,国家可以补助1/2以内”。*陈立:《日本私立高等教育的发展与启示》,《理工高教研究》2007年第1期,第15-18页。日本政府同时采取长期低息融资以及减免税收、无偿或者部分无偿提供建校地皮等种种物质方面的优惠政策，减轻私立高校所承受的经济压力,支持它的发展。

特别需要指出的是,二战后以《私立学校法》和《私立学校振兴助成法》为基石的一系列私立学校专门法律法规的出台与实施,为日本私立高等教育的良性发展搭建了一个稳固的法律及政策平台。*陈立:《日本私立高等教育的发展与启示》,《理工高教研究》2007年第1期,第15-18页。在这些法律法规中,私立学校与学校法人之定义等基础性的概念,私立学校的自主性及其与政府之间的教育行政关系,私立学校的社会公共性及政府对私立教育的国库补助之责任,私立学校的举办申请程序与内部决策和管理体制,学校的关闭或解散程序及资产清算等微观经营项目，均有清晰的界定或阐释,并在各自的政策范围内得到坚定的执行。这些举措，大大促成了日本高等教育大众化的实现。

二、中国民办大学发展历程及其政策演变

私立大学和民办大学两词的内涵有所不同,但其核心内容是相同的,主要都是以不使用财政资金为其办学资源,故本文在此不作严格的区分。

(一)曲折的发展历程

与日本私立大学相比,中国民办高校起步并不算太晚。中国第一所现代民办大学——东吴大学,于1900年由基督监理会在苏州创办。五四运动前后,中国高等教育一直主要由民办大学来提供,由于大部分施行美国式的教育模式,所以学校拥有相当大的“自主权”。1929年民国政府陆续颁布了《大学组织法》《大学规程》和《私立学校规程》,将中国所有的民办大学纳入体制管理,民办大学的“自主权”从此便被政府所抑制。1949年中华人民共和国成立后,中国大陆地区所有的民办大学都被政府收归成了公办大学,而大学的“自主权”也随之被取消。直到改革开放后，政府才开始允许建立民办大学。这期间由于受“文化大革命”和“四人帮”的影响,中国的教育事业在长达30多年的时间内几乎没有得到大的发展。“文化大革命”结束后,1982年颁布的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》提出了“两条腿”办教育的方针。1985年5月中共中央发布《关于教育体制改革的决定》,指出“地方要鼓励和指导国家企业、社会团体和个人办学”,这个时期出现的民办教育多是非学历的文化补习性质的培训机构。1992年以后,伴随着邓小平的南方谈话,中国共产党第十四次全国代表大会指出“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学,改变国家包办教育的做法”,并于1993年2月颁布《中国教育改革和发展纲要》，规定“改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”;“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。民办教育推进到中等、高等职业教育和职业培训领域。1997年,国务院颁布《社会力量办学条例》,这标志着中国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新阶段。同年，中国共产党第十五次全国代表大会正式提出了“科教兴国”战略,政府加大了教育改革与发展的力度。在此期间分别于1995年与1998年颁布了《教育法》《高等教育法》，规定国家鼓励企事业组织、社会团体及民间个人依法举办学校和高校,但同时《教育法》第二十五条规定了任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构。1999年召开的全国教育工作会议,提出“十五”期间要基本形成以政府办学为主体,公办学校与民办学校共同发展的教育格局。在这段时期内，中国的民办教育获得了飞速的发展,也由此引发诸多问题。例如:学校产权不清、职能不明、办学质量不高、规模较小以及不能得到政府的公平对待等。全国人民代表大会将民办教育的立法工作列入了立法规划,于1999年会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组,开始了法律起草工作。经过近4年的调研、论证,终于在2002年底出台了《民办教育促进法》,而后国务院又在2004年颁布了《民办教育促进法实施条例》。

(二)第一部规范民办教育的法律

由于1997年国务院公布的《社会力量办学条例》是一部行政法规,不仅法律效力有限,而且带有计划经济色彩,这就大大限制了我国民间投资民办教育的积极性。因此，有必要制订一部具有法律地位的法律规范。

1.《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办教育的发展有积极作用。第一,国家在法律上鼓励并认可了非公有制单位(私人)办学的合法性。第二,规范了民办学校办学的管理程序和基本制度。第三,变通地认可了民办学校可以获得“合理的回报”(盈利的合法性),这样便对民间资本进入高等教育领域起到了极大的促进作用。

2.出现了变通式的民办大学——独立学院。即由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的具有独立法人资格的本科层次的二级学院。根据《民办教育促进法》制定的《关于规范并加强普通高等学校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(2003年4月)和《独立学院设置与管理办法》(2008年2月),这两个行政章程施行后的积极作用有两个:一是由于大学设置有较高的标准,民间人士很难完全具备,所以便有了私人与公办大学合作的机会,大大提高了办学效率并保证了办学质量;二是兼顾了申报方(公办大学)与出资人双方的责任和权利以及短期和长期的利益,从而对推动中国民办高校的发展起到了积极作用。

3.《民办教育促进法》有承前启后的作用。它既是对中国改革开放以来民办教育发展现状的总结和肯定,也是对民办教育进入新世纪后进一步发展的规范和推动。因此在2009年中国政府出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中，第四十三条强调了“大力支持民办教育”，并认为“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”,还提出了“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。

《民办教育促进法》出台以来,中国的民办高等教育获得了迅速发展,但总的来说还是规模和数量的外延型扩张,距离“有特色”和“高水平”的内涵式发展要求还有很大的差距,原因之一在于资源投入不足。为此，国家教育部于2012年6月发布了《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域有利于民办教育健康发展的实施意见》(简称“22条”)。这一行政规章的出台虽然有利于解决民办教育发展中的一些具体问题,但是对鼓励民间资本进入民办教育领域,社会的普遍反映是“难”,这是有深层次原因的。因为“22条”是一部下位法,与其上位法《民办教育促进法》的某些规定不相协调,从而难以推动民间资金进入教育领域。

4.《民办教育促进法》尚需进一步完善。《民办教育促进法》作为新中国第一部针对“私立”学校而制定的较为详细的法律,为规范中国民办教育发展起到了积极作用。但毕竟由于制定的时间较晚,也没有长时间的法律积淀,其本身又借鉴了欧美、日本等国的相关法律,难免会出现“水土不服”的情况,其中最现实的问题就是“产权不清”。我国早在2002年初曾举办过“民办教育法制建设座谈会”,当时会上许多专家、学者的发言虽然已提出关于民办学校身份不明和产权不清的一些问题，但是在当时的大环境下并未对立法者产生重大影响。当时的大环境有三大特点:第一,《民办教育促进法》是在《社会力量办学条例》的基础上修改制定的。两者相比,《民办教育促进法》的许多内容及其表述已有了很大的进步,如提出了“合理回报”。第二,当时民办教育尤其是民办高等教育正处于“机会需求”的顺利发展时期。民间资本只要进入高等教育领域合法经营，就能获利丰厚,而管理层方面既要对民办高校获取“不当得利”进行防控，也没有经验可循，因而无法预期十年后会发生的问题。第三,当时公办大学的办学自主权还受到诸多限制,且国家财力投入也不足。因此，民办大学具有“机制优势”,《民办教育促进法》中存在的深层次问题并不突出。由此可见，《民办教育促进法》存在不足是很自然的,也有必要作进一步修改。

(三)中国民办大学发展环境的变迁

近十几年来,由于公办大学的扩招和民办大学的扩张,中国民办教育的发展环境发生了很大变化,对民办大学的健康发展构成了巨大的压力和挑战。这表现在：一是大学教育市场供求关系的变化。高等教育市场供求关系从过去的“求大于供”变成了现在的“供几乎大于求”,这既是中国独生子女政策效应的显现,更是公办大学和外资大学抢夺生源的显现。另外，民众对上大学的需求呈现由“上本科大学”向“上名牌大学”和“上外国大学”转变。二是大学教育市场主体竞争力的变化。近年来随着中国政府对公办大学办学自主权的扩大以及财政投入的增加,公办大学的竞争力大大提高了。但民办大学由于社会整体物价上涨,而学费收入由于国家的限制难以增加,收支平衡难度日甚。同时，也由于民办大学的尴尬“身份”难以得到公共财政支持,“产权”不清难以吸引更多的社会资金，民办大学陷入日趋边缘化的困境——维持生存不易,健康发展更难。

好在中国政府已经重视社会的反应,并对高等教育市场进行了全面调研,正在酝酿针对民办教育现状的相关政策及修改相关法律,以满足《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的要求。

三、启 示

通过对中日两国民办(私立)高等教育政策及发展历程的比较,可体会到中国已经和正在吸取日本的经验与教训。

第一,修改并完善相关法律。中国“科教兴国”“人才强国”的国家发展战略,注定要将民办教育纳入政府财政有限却要实现高等教育大众化的框架中，而且是十分重要的一部分。当前，我产要学习日本“教育法律是教育事业发展的支柱”的理念。日本曾对《私立学校法》和《私立学校振兴法》作了23次修改,还配套了其他

法律。这对我国需要进一步修改和完善《民办教育促进法》并制定与之相适应的系列行政法规，是一个有益的启示。

第二,集中优质资源，致力于名牌大学的打造。就整体教育发展水平而言,中日两国至少还有二三十年的差距,中国的高等教育刚进入“大众化阶段”，而日本已处于“后大众化阶段”。日本私立大学已经出现“两极分化”,这既是由于多年快速发展的积累,也是由于日本“少子化”的生育率。即生源向私立名牌大学集中,而一般私立大学则出现“过剩”和“生源危机”。这是日本给我国的又一启示。

第三,注意防止重学历、学生身心发展不平衡以及划一教育的弊端。日本高等教育进入“后大众化阶段”后,日本教育文化与东亚文化传统的“三大问题”,诸如偏重学历(尤其是名校学历)、富裕中的贫困(学生身心发展不平衡)以及划一教育的弊端更加突显。这不仅在中国台湾地区、韩国等普遍发生,就连在中国最发达的大城市和沿海发达地区也已突显。这也许是更值得我国政府和社会关注、借鉴的最大启示。

(责任编辑 毛红霞)

Evolution and Enlightenment of Non-governmental/PrivateHigher Education Laws and Policies in China and Japan

YANG Sha & DENG Yinyin

(1.NarutoUniversityofEducation,Tokushima, 7708571,Japan; 2.WuchangUniversityofTechnology,Wuhan,Hubei, 430223,China)

Comparing the development courses of private universities in China and Japan, especially in laws and policies, it found that Japanese private universities

positive policy support and legal protection which ensured a better development and played a positive role in the development of high education popularization in Japan. Whereas in China, non-governmental higher education was only reborn after the reform and opening up and this has led to a gap in the overall level of education between the two countries. Thus Japan’s development experiences can provide useful reference and inspiration for China’s higher education development, especially non-governmental higher education.

non-governmental higher education; private higher education; non-governmental institutions of higher learning; private universities; China; Japan

2013-12-29;

2014-06-11

杨沙,男,湖北荆州人,在读硕士研究生。

10.3969/j.issn.1671-2714.2014.05.005