不一样的底色不一样的美——部分国家国土空间规划体系特征

编者按生态文明建设离不开国家空间规划。国家空间规划体系是一个国家社会经济发展到一定阶段，为协调各类各级空间规划的关系，实现国家竞争力、可持续发展等空间目标而建立的空间规划系统。1999年欧盟通过的《欧洲空间展望》以及同时开展的欧盟空间规划政策与体系研究成果，对推动欧洲各成员国空间规划的开展以及空间规划体系的不断完善发挥重要作用。

规划打底色，家园才会美。由于各国空间规划根植于不同的地理、经济、法律、历史和文化条件等多种因素，各国规划的理念和模式也不尽相同，本文将介绍几个国家的空间规划体系的模式。

不一样的底色不一样的美
——部分国家国土空间规划体系特征

□蔡玉梅

国家空间规划体系是在一定历史条件下，受多种因素影响而形成的，具有一定的必然性，并同时具有动态性特征。

政权组织形式影响空间规划的主要特征

政府机关职权集散的政体分类包括单一制和联邦制两种。日本属于中央集权型单一制国家，中央政府具有较大的决策权，规划体系均属于区域经济型。而英国是地方分权型单一制国家，地方议会依法自主处理本地区事务，中央政府依法监督，规划体系属于地方利用法规型。德国是地方分权型联邦制国家，规划体系结构表现为垂直型的特点。上位规划指导性强，具有法定作用的下位规划控制性较强。

行政组织体系对国家空间规划层级起基础作用

各国基本按“一级政府，一级事权，一级规划”的原则构建本国的空间规划体系。日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村的行政组织与规划层级相对应。德国联邦政府行政组织体制分为联邦、州、地方县（市）及市镇的组织体系与其空间规划层级相对应。通常国土面积较大国家设置的行政组织层级也多，但是规划层级类型总体上只有三类，即国家级（战略性），区域级（衔接性）和地方级（操作性）。

经济体制影响国家空间规划不同层级的功能

经济体制对空间规划体系的影响体现在不同层级规划发挥作用的方式和程度。日本是行政主导性的市场经济国家，空间规划不仅体系完备，与相关规划的关系也尤为密切，属于强干预型。德国是社会市场经济国家，联邦层面的规划比较宏观，底层的规划尤其乡镇级规划比较具体，属适度干预型。美国是自由市场经济国家，至今都没有国家级的空间规划，有一些问题导向型的州级规划和区域规划，地方土地用途管制分区具有法律效率，属于地方自治型。

经济发展阶段驱动国土空间规划体系的转变

经济发展阶段决定国土空间开发的类型和方式，进而导致空间规划体系模式有所不同。英国早在1968年建立了结构规划和地方规划二级空间规划体系。针对加强区域空间管理和强化地方管理的需求，2004年颁布《规划与强制性购买法》，将国家政策导则简化为国家政策陈述，区域政策导则调整为区域空间战略，并强化了地方发展框架，增加了公众参与的要求。适应人口老龄化等新时代特点，日本在连续五轮编制全国国土综合开发规划的基础上，2005年通过《国土可持续利用法》，将传统的三级国土空间规划调整为二级，简化了网络型空间规划体系，向垂直型转化。

此外，国家的地域范围大小、资源禀赋等其他因素对空间规划体系同样具有重要影响。比如面积较大国家通常更重视发挥区域及地方规划的作用，生态环境较差的国家更突出生态保护的目标。

德国：空间规划理念较为先进

德国空间规划体系被称为国际空间规划体系的典范，既有复杂有序的规划机构和机制，又有先进的空间规划理念。2006年德国通过的“空间发展理念与策略”提出3个发展理念，分别是成长和创新（产业经济），确保公共服务质量（公共设施与交通运输）以及保护资源、塑造文化景观（历史文化资产与自然及田野资源）。德国依据“成长和创新”的理念，重新调整空间规划政策的准则和规范，主要是城市圈功能、区域治理、城市圈之间结合、城市圈内中心区与周围及郊区之间的整合等。其他两个理念目标是德国空间规划的传统要件。

德国宪法规定空间规划是联邦和州共同管理的领域。联邦以及各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等为相关规划提供法律依据。与行政组织形式对应，联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级。德国空间规划体系具有自上而下分工明确、层级联系紧密但职能清晰的特点。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，构成具有垂直连贯性的体系。同时，各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有次、完整灵活的空间规划体系。

英国：国土规划以用地管制为核心

英国国土空间规划属于典型的土地利用法规型规划体系，这种规划类型的特点是无论在战略层面还是地方尺度，规划的内容局限于控制土地利用的变化。规则的目标是有效保障可持续的增长和发展，因此，地方政府承担规划的主要工作，中央政府通过对规划的监督或设置中央政策目标的方式保留一定的权利。

英国是最早开展城乡规划立法，建立城乡一体化规划体系的国家。作为混合市场经济国家，英国的城乡规划更强调地方规划的法定效用。英国国土面积相当于我国一个中等省域，从未编制过全国的空间规划，国家通过不同部门或行业的政策或导则，指导区域级规划。2005年规划体制改革，区域级规划强化空间功能，并具有了法律效力。以土地利用管制为核心的土地利用法规（相当于我国的乡级土地利用规划和镇控制性详细规划的结合）构成英国空间规划的主要组成部分。法定的发展规划包括区域空间战略或空间发展战略以及发展规划文件。

日本：规划与经济复兴同步发展

日本的国土空间规划属于典型的区域经济型规划，这一类型的空间规划包括社会经济目标，尤其关注不同区域的收入、就业及社会条件差异。通常中央政府处于发展压力并承担公共投资的情况下，这一类型占主导。

日本国土规划与“二战”后经济复兴同步发展。日本经济发展大体上分为经济复兴（1945～1960年）、经济高速增长（1960～1980年）和经济稳定增长（1980年以来）3个阶段。与此相适应，日本“一全综（全国综合开发规划的简称，下同）”（1962年）采用据点开发类型，“二全综”（1969年）提出新网络、产业和环境保护在内的“大规模开发项目”开发类型。“三全综”（1977年）提出“定居构想”的开发类型。“四全综”（1987年）提出“交流网络构想”开发类型，创造多极分散型国土，加强综合休闲娱乐区建设项目。“五全综”（1998年）提出“参与和协作”开发类型，构建多轴型国土结构。最新的全国国土可持续利用规划（2005年）提出“广域地区自立”开发类型，提高广域地区竞争能力。以社会经济可持续发展为核心，日本的空间规划内容涵盖空间战略、产业发展、文化发展、交通建设、资源开发、环境保护（尤其是灾害防治）、国土管理和分区政策等多个方面。

日本空间规划的法律基础是《国土形成规划法》、《国土利用计划法》以及《城市规划法》等。与行政组织形式对应，日本的空间规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级。空间规划体系中具有国土规划、土地利用规划和城市规划“三规”并存的特点，规划类型较多，具有“多横多纵”的网络型特点。

美国：空间规划体系多样化自由化

美国从来没有过全国性的空间规划，也没有全国性的统一空间规划体系，各州的情况也有较大差别。美国州以下政府通常分市政府、县政府、镇及村政府。与此相对应，具有代表性的是区域规划（跨州、跨市）、州综合规划或土地利用规划、县镇村规划。从土地利用规划情况看，全国只有四分之一的州制定全域用地规划和政策。有的把规划发展目标作为本州的法令通过，强制要求地方政府在各自的总体规划中贯彻体现，比如夏威夷州。有的通过复杂的公众参与和听证程序，由专门的委员会出台一套州规划目标，要求各区域和地方予以贯彻体现，比如俄勒冈州。还有的州政府要求各地方政府首先制定发展规划，然后总结和综合所有的地方规划，形成全州的总体规划，比如佐治亚州。因此，一些州规划体系完备，相互衔接，而一些州则只是在部分层级或地区编制规划，具有多样性和自由型的特点。

（原载3月29日《中国国土资源报》作者单位：中国土地勘测规划院）