食品安全监管中的信息工具

张马玉

食品安全监管中的信息工具的运用即指食品风险信息公开，即行政机关及相关监管部门以一定的方式对外发布食品风险信息，以提醒公众注意防范风险。虽属于行政指导行为，不具惩罚性和强制性，但也可能会给相关的生产、经营者造成不利影响。作为一种新兴的行政监管手段，利用声誉机制及时启动的市场驱逐式惩罚有效的恫吓生产、经营者为了长远利益，放弃潜在的违法行为。看似分散，背后却是强有力的社会要素的支撑，能有效的通过曝光促进执法优化、弥补传统监管手段威慑不足的困境。本文通过分析食品安全监管中信息工具产生的背景，阐述了信息工具的优劣，揭露了信息工具具体运用过程中存在的问题及对德国相关制度和理念的借鉴，并尝试提出社会共治的食品安全治理理念。

一、食品安全监管中信息工具运用产生的背景

（一）市场交易信息不对称

单纯的依靠市场的信息调节已经失灵，此时监管机关的干预就显得尤为重要。信息决定了市场经济中交易的选择，商品交换的背后即是与交易有关的信息供给。之所以出现“三聚氰胺”、“双汇瘦肉精”等消费者的权益受损，生产、经营者从中成功获利食品安全的恶性事件，原因之一即是市场交易主体之间信息供给处于失衡状态，利益的驱使，使生产、经营者到消费者的信息供给并不顺利，消费者所拥有的消费信息严重不足，知情权受到侵害。

我们早已进入风险时代，现代社会风险具有复杂性致使消费者对风险信息的无知，无法自由选择、民主决策，食品安全监管中信息工具的运用成为必然。 随着经济社会的发展，与传统风险相比，現代社会风险不仅来自于自然本身，还产生了“人为风险”。科技的进步提升了人们改造自然的能力，探索过程中的不确定性同时也增加了自身的风险。“转基因食品”有害与否至今仍存在争议，这些可能的潜在危险是目前科技水平也无法给于准确定性的，风险某些时候并不是全有全无的，而是一个概率问题。高度分工的现代社会使食品从农场到餐桌，生产、加工、运输、储藏、销售、烹饪等各个环节都会存在安全隐患。经济全球化的到来，食品安全的风险也将波及各地，甚至超越国界，影响广泛。风险认知的知识依赖性也越来越强，单纯依靠市场的自发，必然会导致消费者对风险信息的无知，使自己处于危险境地。

（二）传统行政监管手段存在局限

传统的行政监管手段过分干预私人自由，无法体现民主，违背市场的价值规律。行政监管手段的出现是为了纠正市场自发信息调节的失灵，永远也无法取代市场机制的作用。当风险承受者和风险制造者能通过市场机制自行消解风险的时候，行政监管就必须退出，充分的尊重风险承受者与制造者的价值判断和风险偏好。而现代社会风险的不确定性、多样性也决定了统一标准、全面渗透和干预的传统监管手段成为不可能的事实。

传统的监管手段，往往会遭遇执行难的困境。行政机关在作出行政处罚之前必须有足够的证据支撑，对于潜在的风险其是无法制裁的。与日俱增的行政任务相对的却是执法资源稀缺、执法成本过高。传统的监管手段侵害性较为明显，受到法律的严格限制，授权严密、程序复杂、外部监督严格、事后惩罚严重，而其产生的威慑力却与此成反比。

二、信息工具的优劣

（一）信息工具的比较优势

1、私权的控制力度弱，更能体现民主。信息工具的效果诉诸于大规模的公众抵制，信息提供制度仅仅要求义务主体向公众提供消费信息，不最终决定交易的成立与否，风险承担者可根据自身利益和风险偏好自由选择自己所能承受的风险。此种工具对私权的控制力度较弱，决策权完全在于市场交易主体，符合市场规律的要求。

2、有效性，著名的经济学家约翰·洛特的实证研究表明，“与企业实际受到的罚金相比，被指控或被宣判欺骗顾客的公司由于商誉受损造成的损失要高出数倍。”作为一种事前的规制工具，具有较好的预防效果，虽不具有惩罚性，但却能给生产、经营者带来长久而真实的痛，甚至是毁灭性打击。基于声誉机制的市场驱逐式处罚模式对生产、经营者产生一种威慑，迫使其为了长远的自身利益、免受惩罚痛苦而遵守法律，放弃违法行为。“农夫山泉砒霜门事件”仅仅是一则错误的风险公告，就能引发如此大的社会反响，这是传统的行政监管手段所无法比拟的。

3、灵活性，食品安全治理的首要目标即防范于未然，传统的监督手段对于一些潜在的风险无力进行控制或者执法成本过高。现代社会风险的新特征也决定了统一、全面的风险执行标准的不现实。信息时代的到来，信息的传播更加便捷，便宜。当风险尚未变成事实或损害发生缺乏科学的确定性依据时，选择信息工具进行监管，让消费者自由选择风险的承受标准更具灵活性和可行性。

（二）信息工具的局限性

信息工具的实施效果依赖于公众对信息的敏感度，通过争取公众和市场的支持，达到生产、经营者自我规制的效果。公众普遍存在的思维模式导致其对有关大企业的风险信息过于敏感，忽视了中小企业的潜在违法行为。而中小企业甚至一些小作坊由于其资金、技术的短板，更应加强监管和有效规制，不然，会造成不良的市场竞争，违背市场规律，更是对生产、经营者和消费者极大的不负责任。现代社会风险的知识依赖性越来越强，不同群体知识结构的差异、信息利用能力的不同、生活水平的悬殊导致制度实施效果千差万别。一个很明显的列子，信息工具对于老人、穷人、受教育程度较低的人来说会产生不成比例的低效果，有效的食品安全信息是很难有效到达的，即使到达，究于各种原因也可能无法有效决策。而某些信息类似于，几乎没有人知道该如何做出有意义的选择。

铺天盖地的风险信息造成了消费者的信息疲劳，丧失对政府的信任，甚至出现越是政府澄清的问题或生产、经营者基于消费者利益考量采取相应措施的（如产品下架、不销售等决定）越会加深消费者对产品的不良印象，在他们心中，这些行为无非是欲盖弥彰。互联网时代的到来，迅速便捷、成本低廉成为了信息传播的一大特色。同时，传播过程中媒体为博取观众眼球的添油加醋 也使消费者无法辨别哪些才是监管部门公布的有关食品安全真实的风险信息，由此引发的消费者的错误或过度反应可能会给合法的生产、经营者造成持续、无法逆转的毁灭性打击。

三、食品安全监管中的信息工具运用存在的问题

（一）信息工具运用的法律规制不完善

我国的《食品安全法》、《食品安全法实施条列》、《食品安全信息公布管理办法》等法律法规对食品安全信息的统一发布做了相关规定，为食品安全监管中信息工具的运用提供了法律依据。但无法忽视的问题即规制较为简约，缺乏控制，对什么质量的信息才能予以公布、什么条件和程序下公布没有作具体规定，无法切实保障消费者的生命健康权和企业的营业自由，制度设立的目的落空。如《食品安全法》第82条第三款规定“食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”但对于准确、及时、客观没有可行性的标准，无法判断何种信息才能达到所谓准确和客观、何种条件公布才算做到真正的及时。

法律规制的不完善会导致行政机关及相关监管部门的自由裁量权过大，容易规避法律造成权力的寻租，甚至引发市场的不良竞争，给相关合法的生产、经营者造成严重不利影响，是社会资源的浪费。同时，公众对政府的信赖丧失，政府的公信力大打折扣，引起无端的社会恐慌，陷入一种恶性循环当中。“雅士利奶粉有毒”、“农夫山泉砒霜门”等一系列恶性事件即是这种缺乏体制控制的行为的产物。

对于食品监管领域信息工具的运用，德国具有较为完备的法制基础，其风险信息的公开制度完全处于法律的控制之下，法律在授予相关主体风险信息公开的权力的同时，也设置了较为严格的限定条件。依照德国的法律规定，食品安全危险的严重程度和生产、经营者的态度及应对效果等相关因素都是行政机关及相关监管主体在做出风险信息公开决定时应考虑到的因素。尽量在保障消费者生命健康权的前提下，采取对生产、经营者损害较小的替代性措施。如果行政机关或相关监管部门违反了法定义务，对生产、经营者造成不利影响，是无法逃避法律的惩罚的，只有这样监管部门在做决策时才会更加谨慎。德国的《食品、日用品、饲料法典》第四十条对风险信息发布的条件、时机及先行的程序做出了具体规定。我国应立足本国实际情况的基础之上，借鉴别国的制度经验，完善自己在食品安全领域风险信息公开的具体制度，保障各方利益免受损害。

（二）对于生产、经营者造成的损害缺乏适当的救济

食品安全领域风险信息公开被定性为不具行政强制力的行政指导行为，归类于行政事实行为，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，无法接受司法审查，甚至不属于行政处罚的治理体系。对其的监督和控制处于一种空白状态，过分依赖行政机关的自由裁量，致使生产、经营者的合法权益受到侵害时无人负责，得不到有效救济。

德国早已把风险信息公开造成生产、经营者受到损害的行为纳入司法审查的范围当中，形成了对风险信息公开行为的约束，并且拥有较为完善的行政诉讼救济制度，诉讼类型和判决方式具有多样性。我国也应不断完善对生产、经营者的救济方式。首先，应扩大行政诉讼的受案范围，将具有损害性的风险警示行为纳入审查范围；其次，法院在行政诉讼中虽只要求审查其合法性，但也可将行政法的基本原则如法律保留、比例原则等基本原则作为其违法性审查的依据；再次，应完诉讼类型和善判决方式、扩大国家赔偿、补偿的范围。

四、食品安全的社会共治

食品安全要想得到保障，必须充分的尊重市场规律的前提下实现社会共治。其关乎民众的生命健康、经济的发展和社会的稳定大局，是多方参与的过程，单靠一方或某一手段是没法从根本上解决问题的。首先，生产、经营者应严格履行职责，本着对消费者负责的态度诚信经营，并依照法律规定积极向消费者披露相关信息；其次，行政機关等相关监管主体有义务加强对食品安全的监管，必要时采取必要措施进行调控，来保障消费者的信息知情权；再次，公众作为消费主体，食品安全的直接保护对象，更应参与到食品安全的监管当中，积极的与决策部门和生产、经营者进行信息交流与沟通，并对其进行监督，将食品安全危害可能发生的风险降到最低。

（作者单位：昆明理工大学法学院）