存量民主：唤醒“沉睡的”制度构造

存量民主：唤醒“沉睡的”制度构造

陈家刚

制度的基本价值在于实践，缺乏实践运作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我国的宪法和法律文本中建构了最为完善的公民权利保护规定；明确了最为清晰的政府权力边界；形成了比较合理的立法、行政、司法相互支持、相互制约的政治体制。然而，在实践中，宪法精神并未得到深入贯彻，公民权利并未得到充分保护，政府权力并未得到有效约束，等等。存量民主改革就是要在实践中落实法律文本，激活制度文本

1978年，党的十一届三中全会开启了我国整体性社会变革的历程。与经济体制改革取得的显著成就及吸引眼球的效应相比，围绕政治体制改革的目标、方向、路径和成就，国内外尚存在许多误解，甚至批评和质疑。事实上，我国的政治体制改革有明确的路线图。它遵循渐进改革，或增量改革的路径，以建设高度发达的社会主义民主和法治为目标和方向，在诸如人权法治观念变革、竞争性民主发展、党内民主的完善、协商民主的提出、行政审批制度改革和社会管理体制改革等领域取得了相当的成就。相对于当代中国经济社会发展面临的复杂性来说，这些成就已经是巨大的进步了。

但是，在改革进入深水区和攻坚期之后，关于政治体制改革如何与经济体制改革相适应、“改革碎片化”与“顶层设计”、“改革共识”、“民主”与“法治”等一系列问题的争论，以及当前经济社会发展过程中出现的诸多严峻挑战，再次提醒我们，进一步推进政治体制改革的发展，必然要求我们在既有改革路径基础之上，选择一种新的发展路径，即实行存量民主改革。只有这样，才能够消除分歧，应对各种危险和挑战，积极促进社会主义民主和法治建设，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

何谓“存量民主”

所谓存量民主，指的是围绕建设高度发达的社会主义民主和法治这一首要目标，在一整套社会主义宪法法律制度基础上，充分利用既有制度优势，通过具体的体制机制和程序设计，将“沉淀的”、“文本的”制度规范用好，使制度的民主走向实践，使民主在实践中运转起来，集中力量解决政治体制改革的重点领域和关键环节，切实地维护人民群众的权利与利益，实现公平正义和社会和谐。

存量民主中的“存量”主要由三个方面的内容构成：一是自近代以来中华民族在追求民族独立、国家富强、人民幸福的过程中逐步形成的民主政治观念和文化；二是自推翻统治中国几千年的传统政治体制之后经过逐步探索和多次反复而最终建立起来的民主共和政治制度；三是基于自由、民主、平等、法治等价值观念和民主共和政治制度的民主实践所长期形成的成就和经验。

新中国成立以来，尤其是改革开放30多年来，当代中国民主法治建设积累了可观的存量，如基本民主制度的确立，包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主制度；民主政治实践的成就，包括基层选举、居民自治、依法治国、权力监督、政府决策、政务公开、公共服务等；最后是自由、平等、公正、人权、法治等为核心理念的新型民主政治文化。

存量民主特别强调以下几个方面：第一，民主政治的发展尤其需要尊重既有的制度与结构。自近代以来中华民族追求自由民主至新中国成立后建立起来的民主政治制度，是一切改革的最为基础的存量和出发点，任何改革不应该也不能脱离这个基础。第二，民主政治发展要在实质民主的基础上，积极推进程序民主建设，形成一系列保证公民实现自由平等和其他权利的机制与程序。宪法和法律的制度文本非常重要，但运转和激活这些文本内容的实际程序和机制更重要，民主要在实践中运转起来。第三，民主政治发展需要将“摸着石头过河”与“顶层设计”结合起来。政治体制改革既要注重地方改革创新的能动性，又需注重中央改革规划的指导性。地方改革空间的扩大和改革自主性的增强，将会为整体性的改革提供坚实的经验支撑。第四，价值观的力量是真正的软实力，民主政治制度生命力的核心是在于自由、平等、民主、法治等价值观与民主政治文化的传承。

因此，在某种意义上，“存量民主”并不是一种政治制度的结构，而是发展和完善民主政治的一种模式。“存量民主”是相对于“渐进民主”和“增量民主”而言的。从改革侧重点来看，“渐进民主”是一种强调过程维度的改革路径，注重改革进程的循序渐进；“增量民主”则着眼于民主的结果，强调社会政治利益总量的增加。“存量民主”虽然也强调过程和结果，但更强调制度与结构，以及制度与结构的实践性；从改革方式上讲，存量民主路径，并不排斥渐进民主和增量民主，存量民主也必须与增量民主相结合，才能够更好地发挥作用；从改革逻辑上讲，因为强调既有的制度“存量”，存量民主明确地提出了推进中国民主进程的重点步骤与合理路径，即强调党内民主和人民民主，推进协商民主和基层民主。推动民主发展，实现从制度到程序、从核心到外延、从中央到基层、从竞争到协商的发展路径。根据“存量民主”的逻辑，我国的政治体制改革，要在既有制度和秩序的基础上，实现人民和社会利益的最大化。

存量民主何以可能

与经济体制改革相适应，深入推进政治体制改革，这一点恐怕没有多少人会提出质疑。但是，通过什么样的路径，怎样推进民主政治建设，也许还存在着很多分歧，这也体现在近来关于民主法治等一系列问题的讨论上面。而当我们思考着选择“存量民主”是否可以作为我国民主政治建设的恰当路径时，历史与现实已经为此准备了充分的支撑。

首先，马克思主义是无产阶级政党思想和行动的指南，马克思主义关于民主的理论思考和实践探索，为“存量民主”的发展奠定了坚实的思想基础，提供了恰当的观念形态。马克思主义认为，民主是“人民的自我规定”，权力的最终来源掌握在人民手中；民主政治是一切国家形式的最终归宿，是国家的最终形式；无产阶级上升为统治阶级，第一步就是要“争得民主”；而只有在真正的民主政治中，国家才会走向消亡，人类才能获得彻底的解放。巴黎公社“给共和国奠定了真正民主制度的基础”，代表制、普选制、社会自治、政治参与、权力监督、廉洁政府和廉价政府等是无产阶级民主的基本形式。经典作家指出，没有民主，就没有社会主义；在无产阶级政党的组织内部，应该“尽可能真正实行选举原则”，坚持少数服从多数的原则，同时要保障少数的权利；党内必须有“充分的普遍的批评自由”；等等。推动存量民主，是用马克思主义民主理论指导社会主义建设的必然要求。

其次，在民族危亡的紧要关头成立的中国共产党，面对复杂的国际国内形势，在坚持武装斗争的同时，始终坚持自由、平等、民主的价值追求，用民主理想开启民智；始终着力于制度设计，依靠程序保障民权。党的领袖以及整个党都明确地认识到，“中国人民是了解民主和需要民主的，并不需要什么长期体验、教育或‘训政’。中国农民不是傻瓜，他们是聪明的，像别人一样关心自己的权利和利益”。毛泽东则直白地告诉民主人士，共产党人找到了跳出历史“周期律”的新路，“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。三湾改编将军队置于党的领导之下同时，也开始军队民主化的实践；“三三制”的试验，初步收获了建立民主政府的成果；老百姓用投豆子的方式选举领导人，打破了关于人民民主能力的怀疑。革命历史进程中的理论自觉和实践创造，为存量民主的发展指明了方向。

再次，新中国的成立，极大地激发了广大人民群众的创造热情，他们以忘我的精神，非凡的智慧，逐步发展起社会主义民主政治的重要支柱，即人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度，社会主义民主政治制度基本确立。改革开放时期，我国的民主政治建设也在积极稳妥推进。党明确提出没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命。人民群众通过不断探索、不断总结，在实践中创造出两票制、公推公选、民主恳谈、协商对话、预算监督等民主机制，社会主义民主政治逐渐走向成熟和完善。社会主义民主政治体制的规范化、制度化和程序化建设客观上要求积极推动存量民主。

最后，与经济改革相适应，民主政治的发展走的也是一条增量改革之路。其基本特征是：坚持在“存量”基础上实行“增量改革”或者渐进改革，遵循“从基层到高层、从外围到核心、从简单到复杂”的发展路径。由此，当改革触及核心和“灵魂”时，就会遭遇严峻的挑战，例如一些实际效果很好并深受人民群众欢迎的改革创新举措，迟迟没有得到及时推广；基层创新的成功实践向上延伸遭遇体制瓶颈，“下改上不改，最后改回来”；一些富有创新精神的地方基层干部，也因为其改革创新的探索受到了不公正待遇；鼓励地方和基层改革创新的政策制度和措施远远落后于社会的实际需求；腐败现象蔓延、政府公信力下降、贫富差距扩大、社会冲突与对立、生态环境恶化等问题，越来越多地困扰着民主政治建设。“按住葫芦起来瓢”、“顾头顾不了脚”，“政绩合法性”面临着严峻挑战。因此，“深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱”，迫切需要我们激活“存量体制”，积极推动“存量改革”。

如何推进存量民主

存量民主的关键，在于充分发挥既有政治制度的优势，并通过程序设计激活以文本形式存在的民主制度。

推动存量民主的发展，首先要进一步解放思想。没有思想的解放和观念的转变，就不可能有扭转中国历史进程的改革开放大业。社会政治进步的过程，就是新的思想观念不断战胜和超越落后的思想观念的过程。改革和完善存量体制，往往会触动既定的利益格局和守旧力量，引起抵制和反对，这就需要有新思想新观念，需要有“敢为天下先”的勇气，为百姓谋利、为党和国家尽职的责任。激活存量，应该与时俱进，不能身子到了21世纪，脑袋还在20世纪。

积极推进“存量民主”，其次要充分认识到，中华民族近百年来孜孜追求而建立起来的民主政治体制架构，为完善和发展社会主义民主政治体制，奠定了最为坚实的政治基础。这种以宪法法律为基础的政治体制架构，是社会主义民主法治建设最为根本的存量和现实基础，存量体制是我国政治体制改革的合法性基础。既有的政治体制架构为改革创新准备了最为坚实的支撑。一切改革和发展，都应该以此为基础，并且不能违背现行宪法和法律框架。由此，必须消除一切对于我国国体和政体等政治制度民主特性的质疑，这也是推进政治体制改革的底线共识。

第三，积极推进“存量民主”，必须重视“存量”之外的增量改革。改革开放以后根据增量路径创造出来的增量体制，一方面适应了经济社会发展所带来的新变化，满足了人民群众日益增长的利益诉求，另一方面也有效地推动了“存量体制”的发展与变化。增量改革是当代中国改革开放最初阶段的现实选择，对于政治体制改革发挥了积极的作用。因此，在推动“存量民主”改革时，并不是要完全排斥增量，而仍然要继续推动增量改革，以“增量”的成果倒逼存量，从而实现体制的系统变革。要遵循自上而下，从核心到外围的发展路径。

第四，积极推动“存量民主”要善于使“存量”从文本走向实践，赋予存量制度活力和可操作性，使民主运转起来。制度的基本价值在于实践，缺乏实践运作的制度是“沉睡的”制度、“沉淀的”制度。我国的宪法和法律文本中建构了最为完善的公民权利保护规定；明确了最为清晰的政府权力边界；形成了比较合理的立法、行政、司法相互支持、相互制约的政治体制。然而，在实践中，宪法精神并未得到深入贯彻，公民权利并未得到充分保护，政府权力并未得到有效约束，等等。存量民主改革就是要在实践中落实法律文本，激活制度文本。

第五，推动存量民主，要找准切入点，注重细节设计，激活“沉睡的”制度。推进存量改革，就需要针对新的挑战，新的问题，提出新的思路和办法。例如，如何激活宪法关于“地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同”的规定，从而避免“十年换了七任市长”等现象？“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”由此， 宪法才能获得人民“发自内心的拥护”、“出自真诚的信仰”。宪法作为国家和社会治理的最高权威，党章作为党内民主发展的最高权威，都必须在实践中得到严格的维护。

我国政治体制改革的目标是发扬民主，推进法治，即建设高度发达的社会主义民主和法治。推进存量民主，其最终目的就是使既有的体制制度在现实中发挥其应有的作用，积极维护人民群众的经济社会政治权利，促进公共利益，进一步彰显既有制度的民主价值、法治价值和文化价值。推进存量民主，激活存量体制 ，有利于进一步完善和发展民主政治，使人民群众感受到“存量体制”本身的合法性、民主性、公正性，提升政府的公信力；有利于建构系统完善的体制机制和程序，提供公民有序政治参与的规范性渠道，促进利益表达，化解社会冲突，推动政府改革；有利于在全球治理过程中，主动设置议题、开展平等对话、维护合法权益，不断提升文化软实力。

全面深化改革，迫切需要以高超的政治智慧、巨大的政治勇气、非凡的政治魄力，积极推动“存量民主”的发展，使“沉睡的”制度构造“苏醒”过来，在实践中运转起来。只有这样，才能够建构起人们对国家、对党、对民族的高度认同，才能够真正做到“道路自信、理论自信和制度自信”，从而通过政治体制改革激发体制优势，最终实现中华民族的伟大复兴。

（作者为中央编译局比较政治与经济研究中心主任、研究员）

责编/张潇爽 美编/石玉