展望大选后埃及内外政策的走向

□ 李国富／文

展望大选后埃及内外政策的走向

□ 李国富／文

2 014年5月底，在短短的三年时间里，埃及举行了第二次总统大选。埃及总统候选人、前军方领导人塞西在大选中毫无悬念地胜出，成为了埃及新一任总统。塞西的当选在某种程度上意味着，埃及政局在新时期重新回到了由前将军主政的模式。埃及是西亚北非地区，尤其是阿拉伯世界最具有影响力的大国，但在过去三年里，埃及政局始终动荡不稳，严重削弱了埃及的地区影响力，也加剧了地区局势的动荡。随着塞西新政府的成立，埃及政局能否逐步趋于稳定，社会、经济能否逐步走向发展，使埃及得以重新恢复和发挥地区大国应有的作用和影响，引起了国际社会的普遍关注。

跌宕起伏的埃及政局

自2011年“1·25”运动以来，埃及政局如同“过山车”一样，几经大起大落。2013年6月，在埃及首任民选总统穆尔西执政一周年之际，埃及政局再次发生了翻天覆地的变化。埃及反政府组织动员上千万民众走上街头，要求穆尔西下台、提前举行大选。7月3日，国防部长塞西以顺应民意为由，宣布罢免穆尔西，暂停实施宪法，解散议会，最高宪法法院院长暂行总统职权，成立联合政府。塞西同时还提出了在6—9个月的时间内完成修改宪法、举行议会和总统选举的政治过渡“路线图”。7月4日，最高宪法法院院长曼苏尔宣誓就任临时总统，穆尔西被软禁。7月9日，曼苏尔任命贝卜拉维为总理，临时政府成立。在临时政府中，塞西虽仍为国防部长，但实际上却行使着监管国家的最高权力，埃及政局进入了一个以军方为主导的“政治过渡”阶段。

对此穆尔西和穆斯林兄弟会（穆兄会）强烈抵制，指责军方的行为是“违宪”的“军事政变”，并组织了以穆兄会为核心的“捍卫合法性全国联盟”，呼吁埃及民众通过反抗来捍卫穆尔西总统的“合法性”。大量的穆兄会成员和穆尔西支持者纷纷以开罗一些广场和清真寺为据点，持续地举行抗议游行活动。穆兄会成员与穆尔西的支持者与军警和军方支持者持续的暴力冲突，使埃及政局更加动荡。

临时政府执政后为尽快恢复埃及政局的稳定，除了加大打击恐怖暴力活动的力度外，最突出的是采取了一系列措施严厉镇压穆兄会，2013年12月进一步将穆兄会定性为“恐怖组织”，成为埃及“反恐”的主要目标。此外，临时政府还通过新法律“禁止”“街头革命”，规定今后游行示威活动需事前征得内政部允许，且只能在允许的时间和地区内进行；收紧了对电视、电台、报纸等新闻舆论工具的管控；查封、没收了所有与穆兄会有关的媒体工具，其中包括半岛电视台等，不允许任何反对甚至是批评政府的新闻和报道。

修宪是临时政府在过渡时期的另一个重要任务。新宪法与“穆尔西版”宪法除了增加了妇女权利外，最大的区别有三点：第一，进一步限制了宗教在政治中的影响力，规定不得以宗教为基础成立任何政党；第二，将埃及议会两院制改为一院制，取消协商会议，即议会上院；第三，扩大了军队的权限。新宪法除了允许军事法庭可审判平民外，还规定军队的领导人必须有军人担任。可以说，新宪法在进一步打击了穆兄会影响的同时，提升了军队的权力，强化了军队的利益。

2014年6月8日，埃及当选总统塞西在位于开罗的最高宪法法院宣誓就职，随后出席在总统府举行的就职典礼。图为塞西宣誓就职。

2014年1月，临时总统曼苏尔决定对新宪法草案进行全民公投。临时政府对此次公投非常重视，在一定程度上将其视为是民众对军方推翻穆尔西政府和之后打压穆兄会政策的一次全民公投。总体上说，2014年1月14—15日对新宪法草案的公投还是顺利的，有98%投了赞成票，尽管投票率只有38%。在新宪法草案通过后，埃及临时总统曼苏尔表示，他将修改“过渡时期”“政治路线图”的先后次序，先进行总统选举，再进行议会选举。2014年3月底，埃及最高选举委员会宣布，大选将在5月26—27日举行。

军政回归民众渴望稳定

在相当大程度上，埃及2014年总统大选是将以塞西为首的军方主导政府转变为民选政府的一个法律过程。2013年7月初，埃及军方强行推翻穆尔西政府，事后严厉镇压穆兄会的反抗虽有使埃及“‘自由化’民主进程”倒退的嫌疑，并遭到国际舆论的指责，但却得到了埃及多数民众的支持和认可。这种现象除了反映出穆尔西和穆兄会执政理念的“先天不足”和政策失误外，更重要的是表明埃及多数民众在经历了三年多社会动荡后，其心态和诉求已发生了重大变化。“要面包，要自由，要社会公正”是埃及民众参与2011年“1·25”运动的主要诉求。但三年来，埃及社会因宗教与世俗的斗争而严重分化，双方的斗争甚至有愈演愈烈的趋势，加剧了政局动荡不稳。埃及民众还担心，国内的乱象如不能改变，国家有滑向利比亚内乱和叙利亚内战的风险。

埃及军队在埃及政坛中历来扮演主要角色。自1952年埃及革命后，埃及的三代领导人纳赛尔、萨达特和穆巴拉克都来自军队，军队已成为埃及最强势的部门，也是埃及的中坚稳定力量。在穆尔西掌权后，埃及政局动荡日趋恶化，埃及军队出手干政已是时间和时机的问题了。[1]经过一番充分准备，塞西在2014年3月26日正式宣布辞去副总理兼国防部长、武装部队总司令的职务，并参加5月举行的总统选举。与上一届总统选举相比，此次竞选没有众多的候选人，只是塞西和埃及左翼政治家哈姆丁·萨巴希两人，形成了双雄相争的局面。可能是出于安全考虑，稳操胜券的塞西并没有四处进行竞选游说活动，而是主要借助官方控制的电视采访、新闻报道等主流媒介向埃及民众阐述其竞选纲领和执政理念。塞西指出，维护国家安全与稳定是他当选后的首要任务。为了安全与稳定，他将继续打击“恐怖”和暴力活动，将不会允许穆兄会“存在”，也不会允许反政府的新闻报道和抗议活动。塞西强调，呼吁言论自由和民主改革的权利等将会危及国家的安全。他承诺将会把更多的注意力转向民生和经济发展，将在任期内努力降低失业率，解决民众的住房问题，发展“苏伊士运河走廊”等一些大型经济建设项目。但他坦言，不会有奇迹发生，呼吁埃及民众要更加努力的工作。

应该说，塞西在总统选举中获胜是没有任何悬念的，但由于穆兄会和一些反塞西的政治团体公开呼吁埃及民众抵制5月大选，因此，国际社会对埃及大选的关注转向了大选的投票率上，并认为投票率在一定程度上可以反映出埃及民众整体对塞西“主政”后政策的认可程度和对其本人的支持程度。为此，塞西也非常重视投票率的问题。在大选前，塞西多次呼吁埃及民众积极参与大选，从而使投票率达到“前所未有”的高度。[2]但埃及民众似乎对参加投票缺乏热情，第一天参加投票的人数不多，大大低于预期。为了鼓励民众踊跃参与投票，临时政府临时宣布第二天投票日为公休假，提供免费交通工具，对不投票的民众进行处罚等，[3]但第二天参与投票的人数仍不理想。在此情况下，选举委员会“擅自”决定，延长一天的投票时间。最终，塞西以96.9%的高票当选为埃及新一任总统，但投票率差强人意。据埃及官方统计，三天（延长了一天）的投票率为47.5%，远低于塞西希望的80%的投票率，甚至还低于前总统穆尔西2012年当选时51.8%的投票率。

两大挑战：政局稳定&经济发展

2014年6月8日，埃及新当选总统塞西在埃及最高宪法法院宣誓就职，成为埃及继纳赛尔、萨达特和穆巴拉克之后的第四位军人总统。塞西在当选后承诺，将努力把埃及“建设成一个强大、安全、繁荣的国家”，“实现富裕的生活，扩大人们的权利，远离混乱，享有自由”。塞西虽然描绘了美好的前景，但面临的挑战却是非常严峻和现实的。在诸多严峻挑战中，塞西面临最大、最突出的挑战有两个：一是如何尽快恢复国家的政治稳定；二是如何尽快促进经济发展，让埃及民众分享到经济发展的实惠。

政治包容是保持政局稳定的关键。塞西执政后能否采取更加包容的政策，在各派力量间找到一个契合点和平衡点，从而缓解各派矛盾，弥合社会分歧，努力营造一个“包容、宽松、祥和”的氛围，将是埃及社会维持稳定的关键。

首先，应努力创造条件设法将穆兄会纳入到埃及政治和解的进程中，如一味打压，结果恐将适得其反。国际社会大多认为，将穆兄会定性为“恐怖组织”过于偏颇。欧盟南地中海事务特别代表贝尔纳迪诺·莱昂明确表示：“穆兄会不是恐怖组织。”[4]目前，在埃军方的严厉镇压下，穆兄会组织机构遭受重创，被迫转入地下活动。在过去八十多年的历史发展过程中，穆兄会曾屡次遭受军方严厉镇压，多次被迫转入地下活动，但穆兄会在埃及拥有庞大的网络，在基层群众和城市精英中都有为数众多的支持者和同情者，不可能从埃及的政治生活中消失，仍然是埃及一支不可忽视的政治力量。此外，应该看到，穆兄会不是铁板一块，内部也有极端与温和诸多派别之分，将其定性为“恐怖组织”等于一棍子将“穆兄会”整体“打死”。这样既不利于对穆兄会进行分化、改造，也会促使部分激进势力走向极端，铤而走险。

其次，埃及的一些青年组织如“四月六日运动”等在动员组织推翻穆巴拉克和穆尔西政权中发挥了重要作用，但却未能享受“革命果实”，导致这些组织的成员及支持者很不满意。如何将这些年轻人纳入国家政策制定和管理过程中，并为他们创造更多的就业机会，对营造一个包容的社会氛围和埃及社会的长治久安也是十分重要的。此外，埃及民众虽渴望政局稳定，但也不想再次回到穆巴拉克的专制时期。埃及民众对年初公投和大选缺乏热情，其中一个重要原因就是对这种发展趋势存有担忧。

最后，打击“恐怖活动”要标本兼治。在过去一年的时间里，以西奈为基地的恐怖组织如“耶路撒冷支持者”、“埃及战士”等频繁发动恐怖袭击。据分析，恐怖活动的回潮与埃及国内的政治环境有密切的关联。塞西执政仍会加大对恐怖组织的打击力度，但同时还应综合运用政治、经济、宣传等手段，使民众远离这些组织，从根本上铲除恐怖组织的生存土壤。

推动经济发展、改善民生是检验塞西执政成败的重要因素。三年多的政局动荡使埃及经济严重下滑。为了提高人们对未来的信心，塞西提出了一个雄心勃勃的经济发展计划，内容包括兴建26座旅游城市、22座以采矿业为主的城市、8个新机场以及大量道路、医院、学校、太阳能发电站等。[5]与此同时，为吸引国际援助和外国投资，塞西接受国际货币基金和外国咨询公司的建议，实施财政紧缩政策。在2014/2015年新的财年预算中，将削减财政赤字480亿埃镑，使财政赤字占GDP的比重减到10%之内，不过其中绝大部分将需要通过改革政府补贴政策来实现。新预算通过后，埃及政府采取了减少对能源、住房的补贴，实施“面包积分制”，上调电价，大幅征收进口烟酒税，提高5%的税收等措施。为赢得人民支持，塞西身体力行，表示将捐出本人一半工资和财产，并呼吁其他人也做出努力，帮助国家渡过难关。

应该说，塞西的财政紧缩政策虽是发展经济必需的，但在政治上确有相当大的风险。长期以来，埃及政府对能源和食品价格实施补贴。补贴的资金约占财政支出的四分之一，已是政府财政不堪承受的包袱。在萨达特和穆巴拉克执政时期，也曾试图取消补贴政策，但因民众强烈反对，导致社会急剧动荡而作罢。埃及新经济政策出台后，导致油价和其他物价快速上涨，已引起了民众的不满，引发了抗议示威活动。随着新紧缩政策的进一步实施，势必将带动更多领域的价格上涨，人们多大程度上接受塞西财政紧缩政策是检验塞西经济政策成败的关键。

埃及与地区国家及美欧的关系走向

埃及历来是西亚北非地区最有影响力的大国。塞西在宣誓就职时表示，埃及未来的任务就是“重回历史使命”，维护伊斯兰世界和阿拉伯国家的稳定。但塞西目前对穆兄会的政策在一定程度上制约了埃及发挥“历史使命”的作用，也影响了埃及与一些地区国家和美欧的关系。

首先，塞西对穆兄会的政策，不单是埃及的内政问题，也会对埃及与地区国家关系发展产生影响，并直接关联着中东地区的地缘政治格局和伊斯兰政治化的发展。穆兄会在中东各伊斯兰国家都有分支机构，在有的国家还是执政党。它们与埃及穆兄会间虽没有隶属关系，但彼此关系密切，相互支持。如同属“穆兄会”的土耳其执政党“正义与发展党”强烈谴责埃及军方对埃及穆兄会的政策。土耳其总理多次指责埃及军方的“军事政变”，将武力清场称为是埃及军方对民众的“大屠杀”，要求释放穆尔西。埃及对土耳其的做法也大为不满，指责土耳其干涉其内政，双方的争吵最终导致两国关系急剧恶化。卡塔尔虽是弹丸小国，但拥有丰厚的石油美元，控制着中东媒体咽喉——半岛电视台。卡塔尔与埃及“穆兄会”关系密切，自穆尔西被废黜之后，通过半岛电视台，卡塔尔不仅一直谴责埃及军方的行动，还严厉批评地区国家对埃及的政策，引起了埃及强烈不满，撤回了驻卡塔尔大使，导致两国关系紧张。

沙特等其他海湾国家则全力支持埃及军方。他们认为，穆兄会影响扩大和快速发展对其统治的“合法性”构成了直接威胁。因此，它们对塞西严厉打压穆兄会提供了资金和政治上的支持。为帮助埃及应对经济困难，在塞西罢免穆尔西后，沙特、阿联酋和科威特立即向埃及提供了120亿美元的援助，同时劝压美国不要干涉埃及内政。在塞西当选后，沙特不仅在第一时间表示祝贺，还呼吁召开对埃及提供援助的国际大会。应该看到，沙特力挺塞西，除了支持其严打穆兄会外，还有更深层次的地缘政治考虑。

“穆兄会问题”还影响埃及在调解巴以冲突中所发挥的作用。埃及严打包括穆兄会在内的伊斯兰极端力量和恐怖主义活动，客观上增加了与以色列利益共同点的合作，密切了两国关系，但同时恶化了与哈马斯的关系。埃及指责哈马斯支持埃及境内的恐怖主义活动，加大了对哈马斯控制的加沙地带的封锁，使埃及与哈马斯关系紧张。在当前的巴以冲突中，哈马斯拒绝了埃及的停火建议，除了不信任埃及外，还反映出哈马斯不想在埃及没有改变对其立场之前给予埃及调停巴以冲突的政治资本。

其次，“穆兄会问题”已成为埃及与美西方国家关系陷入低谷的最大纠结点。埃及军事干政使美国对埃及政策陷入两难的困境。一方面，埃及长期以来一直是美国在中东地区最重要的战略盟国之一，美国在中东的战略利益如反恐、保护以色列的安全和维护美国在该地区的主导地位都离不开埃及的支持和配合；另一方面，军方的武力“清场”和严厉镇压穆兄会的行动触及了美国“人权、民主”等价值观的底线，也有悖于奥巴马试图改善与穆斯林民众紧张关系和推动对中东地区的“民主化改造”的目标，迫使美国不得不暂停对埃及的军援和两国军事合作以示不满。不过，美国同时表示，“美国是埃及的朋友与合作伙伴，两国关系不应以援助来界定”。[6]

美国的批评加大了埃及军方对美国与穆兄会关系的疑虑。为了表示对美国干涉其内政的不满，塞西转向了俄罗斯，使埃及与俄罗斯的关系得到快速发展。2013年11月，埃俄两国外交部长和国防部长举行了首次“2+2”会谈，重点是加强两国在反恐和军事领域的合作。2014年2月，赛西率团在莫斯科与俄罗斯举行了第二轮“2+2”会谈。在会谈中，埃及决定购买俄罗斯的武器装备，接受俄罗斯的军事培训，扩大两国在反恐中的军事合作，使两国关系迈出了实质性的一大步。

塞西在5月的大选中高票胜出，为埃及与美西方国家关系逐渐走出低谷提供了机遇。6月9日，奥巴马向塞西表示祝贺，承诺将加强两国的战略伙伴关系。但“穆兄会问题”的阴影短时间内难以散去，仍将会是影响埃及与美西方国家关系发展的一个消极因素。可以预料，赛西执政后，埃及将会奉行独立自主、“东西平衡”、全方位和多元化的外交政策。

（作者系中国国际问题研究所中东研究中心研究员）

（责任编辑：魏丹丹）

[1] 陈天社：《埃及的政治与社会转型》，载刘中民、朱威烈主编《中东地区发展报告，2013年卷》，北京：时事出版社，2014年版，第131页。

[2] “塞西呼吁民众参与埃及大选 促投票率创新高 ”， http://news.xinhuanet.com/ world/2014-04/28/c_126441259.htm.（上网时间：2014年4月28日）

[3] 《埃及规定选民不投票将被罚款》，载《京华时报》，2014年5月29日。

[4] 《没有对话，埃及不会恢复稳定》，载《参考资料》，2014年5月29日，第40页。

[5] 马岩，埃及当选总统面临三大挑战，http://news.xinhuanet.com/world/2014-05/30/ c_1110937664.htm.（上网时间：2014年5月30日）

[6] 法新社开罗电，2013年11月3日。