对瑞丽市推行网格化服务管理的路径探析

董国菊

【摘 要】网格化服务管理模式作为一种社会管理的革命和创新，与传统的社会管理方式相比有着较大的优势。通过半年多的试点，瑞丽市网格化服务管理工作取得了明显成效，但在推行中仍面临着许多问题和困难。如何有效推行网格化服务管理工作，关乎着边境的稳定和平安瑞丽的创建。

【关键词】网格化管理；瑞丽市；困难和问题；路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对创新社会治理方式作出全面部署，提出“四个治理”原则，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。其中，在源头治理方面提出，要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。中共云南省委第九届七次全会提出：“要改进社会治理方式，全面推行城乡社区网格化服务管理模式”。

近年来，瑞丽市作为国家重点开发开放试验区、国家面向西南开放的重要桥头堡的最前沿，由于特殊的地理位置、区位优势和独有的优惠政策，在吸引大量人流、物流、资金流、信息流的同时，各种社会问题应运而生。传统的社会管理方式已经不适应瑞丽经济社会全面发展。网格化服务管理模式，作为一种社会管理的革命和创新，是近些年兴起的一种新型的城市管理思想和技术，是电子政务管理的创新，已在我国不同地区、行业和领域得到广泛应用和推广，成为加强和创新基层社会治理的一条重要途径。顺应形势发展，创新社会治理理念，推行网格化服务管理，是瑞丽市在基层社会治理中必须突破的一个重要课题。

一、网格化服务管理的优势

网格化管理就是借用计算机网格管理的思想，把所要管理的区域（一个城市或地区）实现“网格化”即把区域地理空间进行划分，按照统一的标准将管理对象划分为若干个单元，利用现代化的信息和网络技术，使各个网络单元之间能进行有效地信息交流，共享本区域系统的各种资源，达到整合资源，提高管理效率的现代化管理。相对于传统的社会管理方式中存在的问题，如政府部门各自为政、信息不及时、职责不清、权责不明、工作效率不高、干部服务意识淡薄、决策机构听不到群众的声音等，网格化服务管理新模式有其独特的优势。

（一）公共资源得到有效整合，管理成本大幅降低

完善的网格化服务管理系统涉及城管、公安、环卫、绿化、工商、卫生、计生、社保、社区建设等诸多方面，依靠互联网高效的信息传播力量，有效整合一区或一个城市中的公共资源，便利快捷的发现与解决问题，从而减少物质与能源资源的消耗，更好的服务于大众，有效解决了基层服务管理中的“最后一公里”问题。避免了多头管理、重复管理等弊端，使城市管理日趋优质、高效、节约，也使市民感受到细致入微，便民利民的一站式服务，从而实现可持续发展。

（二）业务流程规范标准，管理机制日趋科学

网格化管理一般实行市区两级分工、监管分离的体制，业务流程规范标准。市级负责监控和协调，区级负责具体运作，各级分别组建管理监督中心和指挥中心，建立相对独立的监督和指挥系统，定量分析各部门履行职责的情况，减少了问题上报的很多中间环节和管理层级，形成监管互动、分工协作、管理有序的管理新机制，使信息采集、监督、反馈、督办系统更加流畅，大大缩短了处理问题所花费的时间，从而提高管理和服务的效率。

（三）管理方式积极主動，解决问题快速便捷

传统的管理方式缓慢被动、控制不力，远远不能适应社会快速多变的管理需要。网格化管理提出了统一规划、市区联动的工作思路，形成发现、立案、派遣、处置、核查、结案等一套完整有效的工作程序。通过不断调整完善网格划分，让所有的党政部门都通过对口的网格深入基层，让所有的城乡社区都有对口的网格单位连通体制，无缝隙地覆盖了所有的城乡社区，使政府的工作中心向下移动，向基层倾斜，给党政单位以发挥协调作用的空间及直接服务的对象，使得管理更加注重服务质量与效果，更加方便群众生活，管理变得积极主动。党政职能由管理控制转变为协调服务，建构起既基于基层又能充分发挥各党政部门积极性的服务型政府，破解了“运动式”和“突击式”管理存在的弊端，提高了解决问题的效率。

（四）评价体系公开透明，管理监督更加有效

网格化管理从基层管理服务中遇到的政出多门、条块分割的矛盾出发，借助系统实时生成的大量基础数据，理清基层政府部门的行政管理职能，明晰职权，监督权和行政权分开，同时把管理职能直接下放给每一个单元网格，明确网格负责人的职、责、权，建立公开透明的监督和评估机制，理顺市、区、网格之间的关系，使最基层的民情、民意、民声能够通过网格单位通达党政部门的同时，也使党政部门所掌握的权力与资源及其社会资本在合法范围内能够贯通至基层。

二、瑞丽市推行网格化服务管理的主要做法

2013年，德宏州委、州政府将瑞丽市确定为全州网格化社会服务管理工作试点县市。2014年2月，云南省社管综治委将瑞丽确定为省综治信息化建设8个试点县市之一。按照省、州的工作部署和要求，瑞丽市党委政府高度重视，把握试点机遇，加强组织领导，积极探索实践，制定了《中共瑞丽市委、瑞丽市人民政府关于瑞丽市推行网格化社会服务管理工作的意见》、《瑞丽市网格化社会服务管理工作实施方案》，并拨出200万元经费用于试点，不断推进网格化服务管理和综治信息化建设工作。经过一段时间的努力与探索，取得了阶段性的成效，也初步形成了较为可行的工作经验，为全州全面推行网格化服务管理和综治信息化建设奠定了坚实基础。

（一）搭建工作平台。在瑞丽市社管综治办设立市网格化社会管理监管中心和社会管理综合信息监管中心，依托乡镇（农场）、社区现有为民服务中心（站），成立网格管理中心（站），与社管综治维稳、为民服务中心（站）合署办公，“三中心（站）”业务相对分离，工作统分结合，推进纠纷联调、治安联防、问题联治、平安联创工作。

（二）合理划分网格。将全市共划分为66个网格，其中11个城市社区在维持现有格局不变的基础上，按照500—600户的标准，划分成30个网格；农村和农场按每个村委会（农场办事处）为一个网格，划分为36个网格。

（三）配齐网格管理（信息）员。按照一个网格一名网格管理员、一名社（片）区民警；一个村民小组（生产队）一名网格信息员；每个社管综治成员单位一名信息员的标准配置网格管理（信息）员的要求，全市共设网格管理员、社（片）区民警各66名，网格信息员295名、综治信息员802名，实现“三员一警”全覆盖。

（四）构建信息支撑体系。依托云南省综治信息系统，构建网络服务管理、平安建设、综治信息共享“三大平台”，建设市、乡镇（农场）、村（社区、农场办事处）、网格小组四级信息网络体系，并在瑞丽电视台播出《瑞丽市人民政府关于在全市推行网格化服务管理的通告》，宣传发动全市人民，动员广大群众支持网格化服务管理工作，实现市综治信息化建设全面覆盖。

（五）规范工作流程。按照“谁主管，谁负责”和“属地管理、分级负责”的原则，实行自下而上和自上而下的逐级化解工作机制和处级以上领导及单位挂钩联系网格化服务管理工作制度，一名市级领导及一个综治成员单位挂钩一个网格，做好指导协调，解决实际困难。网格管理（信息）员以综治通手机、计算机终端等方式运用人口采集、纠纷调处、事件送报等模块，做好基础信息采集、实有人口协管、社情民意收集、矛盾纠纷化解、安全隐患排查、群防群治、平安创建和服务联系群众等工作，实行有事报事、无事报平安的“零报告”制度。乡镇（农场）“三中心（站）”及时研究处理网格管理（信息）员上报的信息，能处理的及时处理，不能处理的逐级上报解决。

（六）注重资源整合。整合综治基层基础、禁毒防艾、网格化服务管理和综治信息化建设工作经费，实行统一管理使用。

（七）建立完善相关工作制度。制定《瑞丽市网格管理（信息）员管理考核办法》、《瑞丽市综治通终端使用管理暂行规定》、《瑞丽市社会管理综合治理信息系统管理暂行办法》和《瑞丽市社管综治信息事件报送处理制度（试行）》等，明确网格管理（信息）员的选聘、培训、管理、考核以及综治通手机使用管理、信息采集、报送、汇总、梳理、研判、分流、督办、等工作流程。

通过半年多的试点，瑞丽市网格化服务管理工作在各网格点都取得了明显成效。通过“综治通”手机、计算机终端接入系统，建立健全了以“人、地、物、事、情、组织”为核心的基础信息数据库，做到“居住情况清、人员信息清、区域设施清、隐患矛盾清”。及时将辖区内可能影响社会稳定的各类案（事）件信息及居民诉求，注明信息的紧急程度和类别后，以手机短信、“综治通”手机、计算机终端等方式报送网格化社会服务管理综合信息平台进行处理。

三、瑞丽市推行网格化服务管理过程中面临的问题和困难

网格化服务管理适应了瑞丽市社会经济发展的需要，在发现解决问题上优势明显，然而其推行过程中仍然面临许着多问题和困难。

（一）网格化服务管理工作机制尚未正式形成

网格化管理最初本是城市管理者为整合社区资源，构建信息共享平台引入社会管理中的，但实际操作中更多的则是基于维稳的需要。瑞丽市政府在推行网格化服务管理工作中首先想到的是排查社会隐患、解决可能影响社会和谐的潜在问题，不让自己管辖区域出现管理盲点。在初期阶段比较注重组织架构的搭建，受传统行政管理体制影响，行政色彩浓厚。在制度设计上，虽然充分赋予了一级网格，也就是社区、乡镇（农场）对下沉网格管理（信息）员的调配权、使用权和评价权，但部分乡镇办对下沉的工作人员不敢用、不会用，加之市直部门一些工作人员的观念转变不足、配合意识和服务意识淡薄，致使一级网格的区域统筹和综合协调力度不够、条块融合欠佳，缺位、越位、错位，“多头管理”和“无人管理”问题依然存，网格化运作机制尚未正式形成，只能探索与运行并行。

（二）网格化服务管理持续运行面临着政府行政成本膨胀的风险

目前瑞丽全市共划分为66个网格，配备网格管理员66名、社（片）区民警各66名，网格信息员295名、综治信息员802名，增加了人力运行成本；现有的网格化管理模式需要增设各级网格管理指导中心办公室，即增加机构的数量；网格化管理以信息技术作为依托，需要增设大量的设备，投入很多物质资源，并需要相应的维护网络正常运转的资金注入，等等。虽然在需要投入的初始阶段瑞丽市拨出200万元经费用于试点，推进网格化服务管理和综治信息化建设工作，但这还仅仅是对可以计算的财政投入的估计，如果将无形成本包括人力资源、时间、志愿投入以及相关政策成本等计算在内，数额则要大得多，网格化服务管理持续运行面临着政府行政成本膨胀的风险。如何筹措相对充分的资源，满足日益增长的网格化服务管理需求是不得不考虑的因素。

（三）网格管理（信息）员工作能力有待提升

网格化服务管理工作随着网格化管理的普及和实际应用，需要大量专业的管理人员。要求工作人员认真、细致、高效、负有责任心，为每一户居民建立非常详细的档案，建立低保、退管等工作台账等。但目前瑞丽市信息管理中心无机构、无编制、无人员，完全依靠社管综治办原班人马运作，人少事多。而聘请的网格（信息）员中，多数管理人员并不是专业的，特别是部分乡镇（农场）、村（社区、农场办事处）信息员，学历层次不高，对新知识、新技术接受缓慢，配备的综治通手机虽经多次培训，仍不能熟练操作。一些网格缺乏电脑操作人员，信息平台不能正常使用，影响工作的快速开展和推进。在实际工作中，部分网格管理（信息）员怕问题、怕麻烦，不愿意也不善于利用平台处置解决问题，造成信息平台对矛盾问题的统筹协调和评判裁决作用得不到充分发挥，工作开展难度大。

（四）公共设施及服务不到位制约着网格化服务管理工作的开展

从调研来看，与我国一些大城市网格化管理相比，瑞丽市由于地方财政有限，乡镇（农场）网格建設资金多来自政府财政投入，而之前政府对乡镇的投入相对较少，公共设施缺乏，基层网格管理在人员和设施配备上都不尽完善，试点工作站点、电脑及设备尚未配置到位，部分网格网络接通还不到位。在工作中，由于有些乡镇地域复杂、工作范围大，特别是有些二、三级网格地处偏远、交通不便，且缺乏工作、用餐、休息等必要设施，出现“下得去、沉不住”现象。这些都制约着瑞丽市网格化服务管理工作的开展。

（五）居民、村民素质参差不齐，社会参与不足

作为乡镇、村（社区）管理体制创新的举措，网格化管理应该在一定程度上缓解居民、村民参与社会管理认同感不强、积极性不高的矛盾。但事实上，瑞丽市地处边境少数民族地区，城乡差别大，外来人口多，素质参差不齐，外籍人口高达5.1万，占瑞丽城镇人口比例近一半；边境山区村寨对信息技术方面的知识接触较少，村民文化素质普遍偏低，接受新事物缓慢；乡镇村社干部多是靠威望获选，综合素质不高，常常把网格化服务管理当做上级的命令。就目前来看，在瑞丽市网格化服务管理的二、三级网格中，居民、村民还未积极参与到乡镇、社区建设中来，社会参与严重不足。

四、对瑞丽市推行网格化服务管理的路径探析

（一）建立规范的工作机制，激发网格化服务管理的活力

建立一套符合瑞丽市综治信息化暨网格化服务管理实际的工作机制，进一步激发网格化服务管理的活力，解决好“谁来管”、“怎么管”、“管什么”的问题，是瑞丽市网格化服务管理的首要任务。首先应在党委、政府的领导下，有效整合乡镇（农场）、村（社区）派出所（警务室）、司法所、社保、民政、宗教、计生、教育、信访等工作力量，把市级各行政部门的管理职能、行政职权和资源下沉到“网格”、覆盖到乡镇社区，创新职能部门参与网格化管理的有效载体和服务平台，解决好“谁来管”的问题。其次应进一步完善网格划分、职责、考核、监督、评比、奖惩、统计分析以及公众参与等各项工作，坚持把基层的评价、群众的认可作为考核的重要内容和主要依据，在科学划分“网格”的基础上，不断夯实“条块结合、属地为主”的网格化工作机制，建立行之有效的规章制度，保障网格化服务管理体系的持续与逐步精细，解决好“怎么管”的问题。最后应从瑞丽市实际出发，以人口管理为核心，重点抓好社情民意收集掌握、矛盾纠纷排查化解、流动人口管理、特殊人群管理、治安防控、禁毒，以及传染病、食品安全、灾害事故的防范与应急反应等工作，解决好“管什么”的问题。

（二）提升瑞丽市政府、各网格单位的能力建设，规避政府行政成本膨胀的风险

在社会管理中，对于各管理主体应从传统的“授之以鱼”转变为“授之以渔”。 人、财、物等资源供给都是“鱼”的形式，如何提升政府、各级网格的能力建设，有效规避政府行政成本膨胀的风险非常重要。政府作为间接提供资源的主体，一是要发展经济，增加财政收入。二是出台相关鼓励政策，广辟渠道，多方筹措资源。三是建立资源使用评估体系，促进资源的有效利用国；作为直接提供资源的网格单位，应由资源提供者转为资源提供者与资源使用监督者，使资源再配制方式效率最大化。将再配置资源进行一定比例的分离，并提供或协助相关的能力培训，让资源的无偿提供转为行动激励或服务购买；作为接受资源的次级网格单位，在提升资源使用效率的同时，要培养资源自造能力，提升竞争力，以能力与行动获取资源。当然，任何一方的能力提升，都不是仅靠自身就可完成，需要长效机制的配套支持。

（三）健全网格管理人员管理制度，明确奖惩责任

网格化管理的实施需要大量配套管理人员。针对瑞丽市目前网格化管理完全依靠社管综治办原班人马运作，人少事多，而聘请的网格（信息）员中，多数人员并不是专业的情况，建议健全网格管理人员管理制度，明确奖惩责任，激发网格管理人员的责任意识和效率意识。一方面在加大培训力度，不断提高管理人员能力水平的同时，展开暗访督查、随机抽查、电话抽查、走访网格群众、跟踪督查、联合督查和互查，及时掌控每个网格和网格管理员的实际情况，建立健全行之有效的网格管理人员管理制度。另一方面设立网格干部考勤业绩奖，对于能够认真履行职责的下沉人员，按规定由市财政年底一次性兑现业绩奖，予以通报表彰，并作为干部提拔、任用的重要依据；对工作不认真、排查不细致、问题处理不及时不彻底，造成不良影响和后果的，对相关单位及责任人给予责令作出书面检查、通报批评、取消年度评优资格、免职等处理。

（四）完善网格化服务管理基础设施建设，提高公共服务能力

建议瑞丽市加大对网格化服务管理的财政投入，（下转第249页上接第254页）从信息化建设、公益岗位设置、管理基础设施等方面加大经费投入。以开展信息化调研为切入点，有针对性地制定瑞丽市网格管理信息化建设总体方案，加强项目规划，积极争取政策支持，完善基础设施建设，提高公共服务能力。一方面依托信息化管理平台，加强对网格内人口、房屋、证件、职业、车辆、场所、网络、组织等基础信息的采集，推广视频监控设施建设，实现管理信息互联互通、共建共享，并定期在网上分析研判、预警预防，做好实有人口协管、社情民意收集、矛盾纠纷化解、安全隐患排查、发动群防群治、开展平安创建、联系服务群众等工作，确保对各类问题“早发现、早处理”，牢牢掌握网格化管理主动权。另一方面以信息化为手段，积极搭建网上服务新平台，促进电子政务与网格信息化对接，大力推行网上办公。网上受理、网上审批，让数据多跑腿、让群众少走路，使群众打开电脑就能查询有关事项、足不出户就能享受公共服务，真正把网格化管理的成效惠及民生、反哺社会。

（五）培育社会组织，鼓励多方参与网格共治

现代社会，政府不可能主导一切，许多事情必须分离出来，交给市场或社会组织去完成。这是中国在社会转型期必须解决的问题，也是政府机构改革的方向。培育多样化、专业化的社会组织，实现群众自我管理、自我服务、自我发展，是网格服务管理持续长效的一种方式，也是网格服务管理更专业、更高效面临的挑战。建议借助瑞丽市大力宣传网格化管理的契机培育各类社会组织，逐步培养群众的自治意识。各乡镇（农场）、村（社区、农场办事处）、网格小组和职能部门下派的网格工作人员要加强与联户代表的联系，引导群众转变观念，积极参与到网格化建设中来，协助网格管理（信息）员及时发现问题，处理问题，实现自我管理、自我教育、自我服务，最终形成多方参与的网格共治局面。

总之，抓好网格化服务管理是瑞丽市社会治理创新重点工作之一，是实现维稳进网格，维护边境稳定的重大举措。网格化服务管理的有效推行，关乎着平安瑞丽的创建，更是固本强基、便民利民，回应人民群众新要求、新期待的具体实践。

参考文献：

[1]《瑞麗市综治信息化暨网格化服务管理工作汇报》，2014年7月。

[2]王名、杨丽：《社会管理创新的“网格化”体系探析》，（《探索》 2012年第1期）。

[3]《瑞丽市勐卯派出所网格化管理汇报材料》，2014年7月21日。

[4]杨子庄：《瑞丽市勐卯镇加强综治“网格化”管理 群众大小事“一网打尽”》，德宏长安网，2014年9月25日。