城镇化进程中农民工居住保障机制研究——基于浙江实证调研的分析和思考

浙江大学城市学院 阮 可

城镇化进程中农民工居住保障机制研究
——基于浙江实证调研的分析和思考

浙江大学城市学院 阮 可

十八大报告以“农业转移人口”这个概念替代过去的“农民工”概念，将其看作与城镇原住民一样的“常住人口”，并要求城镇基本公共服务覆盖全体居民。农民工要融入城市社会，完成向市民转化，其关键是要合理解决其居住问题，如果居住问题不能解决，那么诸如子女教育问题、社会保障问题、文化生活问题也无从谈起。在制度层面设计居住保障机制、发展保障性住房是农民工在城市安居的必要条件。本文对浙江农民工居住的现状、制约因素、政府保障性措施和经验等做了调研，提出了解决农民工住房问题的保障思路，为主管部门制定政策提供参考。

一、农民工的居住现状分析

一是以自行租赁为主。农民工工作的职业形态表现为：街头摊贩、建筑民工、搬运工、个体户非正规部门就业者以及正规部门里的临时工等。浙江农民工的居住方式形态众多，主要包括：单位提供宿舍、自行租赁、居住工棚等工作场所、自购及投亲靠友借住等其他类型。自行租赁比例占到61.7%，用人单位提供宿舍占到20.5%，建筑工地工人集中住在工棚中占12.5%，其他类型包括两种：一是自购住房，主要为在城市里工作多年，有了积累；二是短期投亲靠友借住的，这两项占到5.3%)。

图1 农民工居住方式调查图

二是与行业关联紧密。农民工的居住方式体现出职业特征。在制造业内工作的主要是以18至28岁之间的青年女工，她们一般由单位提供集体宿舍；在另一农民工集中的建筑行业，企业一般免费提供未竣工的房屋或简易工棚供其居住。也有相当部分居住在工作场所的，这包括休闲服务业、洗浴、餐饮等。有家庭的农民工希望同配偶住在一起，想拥有一些个人空间，但往往出于经济考虑，租不起离工作单位近的住房，因此住在单位提供的宿舍或工棚中。

三是“大分散”、“小集聚”。

城中村和城乡结合部成为农民工的主要选择居住地，这占到三分之二以上。究其原因，一是该地域保留了农村社会状态的一些特征，如：观念意识、生活方式、文化习俗等，这种生活环境可让农民工找到心理的慰藉；二是低房租可以降低农民工的生活成本。老乡帮老乡的人际传播成为农民工找房的主要方式，形成了类似江西、安徽、河南等老乡聚居地。三是政府管理在城乡结合部和城中村地带往往存在“失重”状态，有着一定宽松的空间和环境，流动人口容易在此集聚，通过地缘纽带构成相对稳定的社会网络。

四是混居为主要模式。由于城乡结合部的农居点和城中村的环境恶劣，道路狭窄不通畅、市政配套设施不完善。从农民工的住房面积来看，52.9%以上居住在面积15平方以下的单间，合用厨房、卫生间、浴室；30.2%农民工居住在15～25平方带有简易厨房、卫生间功能的经改造的小套住房中，只有5.7%以上从事批发零售行业、收入相对较高并且比较稳定的农民工居住在40平方以上的小套独立住房(见图2)。

从生活配套来看，农民工居住的地方政府行政管理宽松，有自发形成的农贸场点，农民工购买生活用品便利，生活虽然简易，但都能满足基本的需求，以杭州文化商城边的庆隆农居点为例，有小型超市16个、公共浴室5个、理发室4个、户外台球室3个、电游室8个，形成了以面向农民工消费群体的产业形态。

从同住人数的调查来看，农民工以2～4人混住为主（如图3），占到52%，这包括以家庭为单位，有父母子女共同居住的情况，也包括了以非家庭的组合，如工友、亲戚、老乡等情况。9人以上混住的主要集中在制造行业和建筑行业，如服装厂女工宿舍、建筑工地工棚。

图2 农民工居住面积调查图

图3 农民工混住人数调查图

五是融入城市愿望强烈。浙江作为沿海经济发达地区，对农民工群体尤其是“第二代农民工”有长期居住的吸引力。从调查结果来看：有35%的农民工是和家属住在一起的，其群居愿望十分强烈。在调查中发现，如果有住房补贴或租房补贴的情况下，问是否愿在居住地定居，有62%的农民工表现出强烈的留城愿望。农民工的心理期望值比较低，同样反映在对住房基本要求上也比较低，当问及目前的居住现状是否满意时，其中有83%的人对目前的居住现状还是比较满意和满意的（如图4），其中对居住现状认为不太满意和不满意的农民工群体其年龄区间在25～35岁为多。另外，个人月收入在5000元以上的农民工群体，购房意愿强烈，但认为房价太高，房价是一个巨大的障碍。虽部分收入对居住现状比较满意的农民工也寄希望于政府能够采取措施使得他们的居住状况能有所改观。

图4 农民工居住满意度调查图

二、农民工居住保障机制的思考

一是制定居住最低保障标准。对于建筑行业和制造业雇佣的民工居住问题，政府应对其基本居住条件进行硬性规定，通过制定行业标准等措施，对居住环境、人均居住面积、配套设施、工棚的质量等指标应制定更有针对性、更为细致的居住标准，为了改善农民工的居住条件，可以考虑推广使用标准化的活动工棚。此外，需要监督落实住建部《建筑施工现场环境与卫生标准》。对于其他劳动密集型企业，如果以外来农民工为主要用工对象且用工量比较大的，也应规范其居住标准。劳动监察部门和卫生部门等政府行业主管部门应加强对企业农民工食堂、宿舍等设施的监测和检查，改善农民工的劳动条件和居住条件，维护农民工的合法权益，保证农民工身心健康。

二是纳入城市建设总体规划。目前一些尚未改造的农民工聚居地公共设施不足、违章建筑多、安全隐患多、居住条件恶劣，这确实给城市管理和社会治安带来较大压力。但城市的“城中村”以民间力量的形式，适时弥补了政府不能提供足够保障房的功能，在一定时期有利于推动城市化进程的加速。发展中国家的“城中村”改造有很多经验和教训，如果光从城市形象角度出发去实施大规模的“城中村”改造，这往往会得不补失。要充分考虑“城中村”对农民工居住的承载作用，适度降低改造强度。应加大力度推动公共交通和轨道交通向主城区外延伸，增加商业配套设施，为农民工的出行和生活提供便利。老旧城区型“城中村”的改造思路可以是“消灭”为主、治理为辅，而城乡结合部型“城中村”改造应相反，即应以“治理”为主、“消灭”为辅，主要措施可采取以下方案：包括出租房屋规范、提升居住的环境卫生标准，提高住房质量等。

三是鼓励社会力量参与。在财政金融制度方面，应对为农民工提供租赁住房的业主或机构进行税收减免，鼓励更多的人参与到租赁市场中来，为农民工提供适宜的住房。从金融政策上对兴建农民工公寓的私人和机构进行优惠，如鼓励金融机构为其提供低息长期的银行贷款或公积金贷款。重庆“农民工公寓”的建设模式有一定示范性：将现有社会闲置住房进行改建，或将低档旅馆进行改造、完善，或政府采取匹配小额贷款、相关税费减免或部分出资等形式，对农民工租赁的房屋进行综合整治，其兴办的“农民工公寓”吸引了大量农民工入住。

四是逐步纳入保障性住房体系。在降低保障性住房准入门槛方面，其他城市已有较好先例，比如南宁市。《南宁经济适用房管理暂行办法》于2004年12月发布施行，该《办法》充分体现政策灵活性的一面。该办法规定：除了符合规定常住城镇的无房中低收入家庭外，按劳动部门规定与当地机关、企事业单位签订一年以上用工合同的外来务工人员可以购买经济适用房。地方政府要进一步完善住房公积金制度、经济适用房政策、廉租房政策、公共租赁房政策，把在城市居住一定年限、有城市居民相同住房需求、愿意放弃农村土地的农民工家庭，纳入经济适用房、廉租房供应体系，让他们享受国家的经济适用房、廉租房、公共租赁房等优惠政策，促使这些农民工尽快融入城市社会，完成市民化进程。

五是完善联席会议制度。自2006年以来，各级政府都建立了农民工工作联席会议制度或领导小组，办公室设在劳动和社会保障部门，该机构对解决农民工工资拖欠、劳动安全保障、社会保险、子女教育等问题起到了非常积极的作用，但对解决农民工居住问题起到的作用并不突出。解决农民工居住问题，首先应解决建设农民工集中居住区的土地、规划问题，而政府没有将国士、规划部门纳入农民工工作联席会议制度或领导小组成员单位，即使已纳入的建设部门，其主要职责仅限于解决建筑行业农民工的工资保障、劳动安全、社会保险等问题，对农民工集中居住的问题很少问津，这从根本上制约了农民工居住问题的解决。可借鉴信访工作联席会议制度的做法，在农民工工作联席会议制度或领导小组下建立专项工作小组，负责农民工集中居住与管理服务的统筹协调工作，办公室可设在建设部门，形成各部门各负其责、相互配合、良性互动的工作机制。对此，一些城市进行了有益的探索，如苏州市建立了外来人员集宿化管理领导小组，综治办、农工办、发改委、国土局、规划局、建设局、公安局、税务局、卫生局、房管局等相关部门为其成员单位。

六是实施分类保障策略。

1.餐饮服务行业。餐饮行业服务人员总量大，就业稳定，而企业规模大小差异也带来住房条件的差异。对于该行业，应当规范集体宿舍条件，避免群租，要求符合当地城市规定的用于集体宿舍的出租房面积标准。有些用工单位，如果经济效益较好，也可自建农民工宿舍，或者由政府和当地地区行业协会合资兴建服务人员公寓。对自行租赁住房的农民工，可由用工单位发放住房补贴。

2.家政、医院护理、物业管理等行业。保安、大楼管理人员和清洁工的居住模式可参照餐饮服务业的做法等，可在小区、大楼内辅助用房居住，所以，在小区规划中必须把服务人员住房放在建筑设计和小区设计中考虑。同时，有些物业公司如果实力、规模较大的，可在其管理的楼盘中集中修建公寓，为其所属农民工提供住宿。

3.分散型中小型制造业。当规模和盈利状况达到一定标准，分散型中型制造业企业可规定其为职工建造公寓和宿舍;而分散型小型企业，则由企业对员工住房提供一定租赁补贴，或者租用政府提供的农民工公寓，或者出资改造和完善当地农民房屋和基础设施。

4.大型工业园区企业。大型工业园区企业总体来说具有高新技术、高利润、资本密集、政策扶持等特点。这类工业园区的企业，应负责建设农民工公寓和宿舍等，并鼓励有能力的职工落户，为其承担保障责任。

5.建筑行业。建筑行业的工作往往是项目式，农民工的住房随着项目变动也呈现流动性。因此，制定居住标准是改善建筑业农民工住房条件的基础工作。此外，对企业投入职工住房建设资金比例给予下限制，既可保证企业合法利润，又能保障农民工权益。还应加强监管力度，这是对该行业农民工住房保障的有效手段。

农民工的居住问题能否顺利解决，已经成为当下各级政府公共服务面临的挑战。完善农民工居住保障，不仅有利于提高其在城市中的地位，改善其生活质量，解除其后顾之忧，更有利于消除城乡二元对立，使农民工顺利融入城市社会，引导其在城市安居乐业，加快城市社会融合的进程，实现城市社会的和谐发展，使其共享城市化的发展成果，此外还可以体现社会公平，维护社会稳定，有利于“三农”问题的解决。

本文为浙江省科技厅软科学研究项目“浙江城市化进程中农民工居住保障机制研究”成果，项目批准号为2012C35044。