海外并购与美国国家安全审查制度分析—— 基于双汇收购Smithfield

余鹏翼李善民

随着中国经济的崛起，中国企业对国际经济竞争的参与逐渐加深，这对我国企业提升全球竞争力，进入全球产业价值链高端，提出了新的要求。全球金融危机为中国企业通过跨国并购，提升企业全球竞争力，提供了重要的机遇窗口。中国企业在美并购，风起云涌，自中海油收购优尼科失败以来，中石油、工商银行、华为、中兴、金风科技、绿地、万达和三一重工等一批知名企业再次出海进军美国。但大多数都是以失败而告终。与此同时，美国政府在2007年FINSA出台后加大了对外商投资的审查力度，审查更为严格，且接受审查的交易数较以前有了较大上升，2005年至2011年，美国外商投资审查委员会（The Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）共审查了737起外资并购，其中30起来自中国；期间进入第二阶段审查的有137起，主要发生在08年后，年均30.75起，而08年的前三年一共仅有14起。①阎大颖：制度距离、国际经验与中国企业海外并购的成败问题研究，《南开经济研究》，2011年第 5 期，75－97。我国企业在美收购交易相继受挫。其中，三一重工关联公司罗尔斯收购项目被奥巴马总统否决，成为22年来第一起被美国总统否决的收购案。我国部分企业在美收购频频受挫是由多方面原因造成的。每当面临失败，我们常常将问题的焦点放在美国的 “贸易保护”和对中国企业的 “歧视”上，忽略了我国企业对美国外商投资国家安全审查制度严重缺乏认识这一问题。

基于此种现实，本文认为，当前我国正处于经济结构升级转型的关键期，海外并购是充分调动国际国内资源禀赋以优化产业结构、维护产业安全的重要举措，因此研究美国政府的安全审查制度，对中国企业实施海外并购具有重要的理论意义及实践价值。

二、中国企业在美并购失败的原因分析

我们认为，我国部分企业在美收购频频受挫是由多方面原因造成的。对美国安全审查的轻视使企业付出了巨大代价，这一问题在很多企业的收购中都有所体现，具体表现在以下几个方面。

（一）轻视美国外商投资审查委员会的资格审查

CFIUS是美国国家安全审查的唯一执行部门，任何部门的行政许可都不能代替CFIUS的国家安全审查。CFIUS的审查具有 “安全港”作用，任何通过审查的交易将不再受到国家安全审查问题的困扰。②杨忠智：跨国并购战略与对海外子公司内部控制，《管理世界》，2011年第1期，176－177然而CFIUS这一法定地位常常遭到我国企业的轻视。有些企业以为得到美国某部门许可就是 “绿灯”，有些企业则是不主动向CFIUS申请国家安全审查。罗尔斯公司收购的风力发电项目以为海军部门批准就无国家安全问题；2010年5月华为收购3Leaf时选择向商务部工业与信息局递交申请，商务部批示 “出口3Leaf技术无需许可”。直至CFIUS要求其提交安全审查才递交审查申请，而这时距收购已过去半年，其后CFIUS建议华为放弃收购，而华为一度拒绝CFIUS关于放弃收购的建议，并想从奥巴马那里得到一个明确的答案。华为此前收购3com失败应该是知道CFIUS的作用的，这种不知是无知还是傲慢的态度，完全无益于审查的通过。反观那些审查通过的企业，无一不是积极主动地在接受和配合CFIUS的审查。

（二）缺乏合理的交易制度设计以消除美国行政当局对国家安全的顾虑

海外并购交易标的包含了阻碍审查通过的成份，就需要设计一个合理的交易架构来应对国家安全审查。联想为了收购IBM个人电脑业务有意避开涉及与政府的业务；华为的历次收购均涉及关键高科技技术，无论华为如何表态如何更改交易方案都无济于事。双汇收购Smithfield时则通过承诺，收购后不会向美国出口双汇的产品来消除美国政府当局对食品安全的顾虑；同样是收购风力发电项目，金风科技的标的区位就不存在影响国防安全，而罗尔斯公司则不小心触犯美国安全审查制度。还有些交易因为担心无法通过国家安全审查而被迫取消。这些都凸显了交易架构设计的重要性，如何选择标的，剥离涉及国家安全的股权、资产或技术等，收购后的制度安排等就成为交易能否成功通过审查的关键。

（三）对游说美国国会缺乏必要的理解

游说国会作为一种美国国内普遍有效的利益诉求的游戏规则，常常被我国企业所忽视。我们企业在交易处于被动局面时，常常直接求助于美国行政当局或我国商务部，这种行为暴露出我国企业的 “官本位”思想，对美国主流游戏规则缺乏必要理解的表现。③阎大颖：国际经验、文化距离与中国企业跨国并购的经营绩效，《经济评论》，2009年第1期，83－92。主动争取国会听证或积极应对国会听证能为交易方提供陈述利害、表达诉求的场合，而不至于被一棍子打死还无处诉说。中海油收购优尼科失败主要来自国会的极力反对，双汇收购Smithfield时安排Smithfield的管理层去应对国会听证的表现可圈可点，为我国企业游说美国国会提供了极好的参考。

（四）获取公司管理层和利益相关方的支持有助于把握审查的关键问题

利益相关方的支持往往取决于交易价格是否公平，交易后对管理层、员工、上下游的安排是否妥当。华为收购3COM时就因为收购价格问题而遭到部分股东的集体诉讼。此外，由于信息不对称的存在，目标方的股东和管理层往往比收购方更清楚交易是否影响国家安全，以及如何产生影响。管理层和股东的支持能帮助更合理的设计交易架构，尽可能地提高通过国家安全审查的概率。双汇对Smithfield的收购安排就得到了股东和管理层的大力支持，并在国会听证会上极力陈述收购的积极影响。

（五）有效的媒体沟通与交流

媒体的舆论引导对美国民众和国会态度的影响不可低估。双汇案在美国国会接受听证的第二天，华尔街日报不仅报道了Smithfield总裁参加国会听证的新闻，还罕见地刊登了双汇国际的董事长万隆的奋斗史，称其为美国猪头的新国王。这种正面的报道不仅加强了美国社会对双汇的了解，也在一定程度上增加了人们对双汇的好感。

三、双汇并购Smithfield公司的过程分析

双汇国际位于香港，是双汇集团的控股公司，而双汇集团是中国A股上市公司双汇发展的控股股东。双汇国际的股东主要有双汇集团高管和员工持股的两家投资公司以及雄域、鼎晖、高盛、新天域和淡马锡等财务投资者。2006年以来，在高盛和鼎晖的帮助下，双汇先后通过 “外资并购”、 “MBO”、 “重组”等重大资本运作，成功实现跨越式发展，如今双汇已成为中国最大的肉类供应商。Smithfield成立于1936年，是世界最大的生猪生产商和猪肉供应商，在纽约证券交易所上市。2012年总收入130亿美元，是美国规模化养猪的先进代表，技术卓越，品牌众多，业务遍布全球12个国家和地区。

2013年5月29日，双汇国际和Smithfield公司同时公告，宣布双汇国际将以71亿美元收购Smithfield，每股溢价31%。本次收购由作为交易顾问的摩根斯丹利以及中国银行纽约分行等银行组成的银行财团提供约79亿美元的融资。随后，双汇和Smithfield就交易国家安全问题向美国外商投资审查委员会（CFIUS）提交国家安全审查。双汇并购美国和世界最大的生猪生产商和猪肉供应商Smithfield的交易，成功通过了CFIUS的国家安全审查。

收购前，双汇与Smithfield已合作多年。此次收购是中国最大的猪肉供应商对世界最大的猪肉供应商的收购。通过对行业中最顶尖企业的收购，双汇将迅速提升其全球竞争力，形成完整的产业链并进一步拓展高端肉制品市场，一举成为全球最大的猪肉供应商。2013年9月6日，Smithfield宣布双汇的收购获得CFIUS的批准，至此，双汇收购Smithfield案的国家安全审查正式结束并获得通过。此次双汇收购Smithfield案获得CFIUS通过，是由一系列因素组成。

首先，双汇作为来自中国的收购方没有涉及与美国国家安全审查制度有关的问题

此次并购并没有涉及政治关联、关键技术和国防安全等核心问题。中海油、华为和罗尔斯等企业收购之所以被否决，与上述敏感问题密切相关。双汇的股东中不仅不存在任何国有成分，还有高盛和鼎晖等国际知名的财务投资者保持深度合作。收购之后，双汇并不会往美国出口产品，美国市场依然由Smithfield来供应，而且双汇还将帮助Smithfield积极拓展中国市场，这不但不危害美国的食品安全，还帮助美国促进就业和出口。双汇的收购也不构成对关键基础设施和国防安全等因为地理位置等产生的国家安全问题。从国家安全审查的角度看，上述这些CFIUS审查中国企业的交易中所重点关注的问题都没有困扰双汇。

其次，双汇对待CFIUS审查的积极态度与深度参与

收购公告不久，双汇就接受了CFIUS的审查，审查期间由Smithfield及时公告交易和审查的最新动态。为了消除美国各界对食品安全的担忧，双汇积极配合美国国会听证。听证会上，Smithfield的总裁兼CEO Larry Pope详细陈述了双汇给Smithfield和美国人民带来的积极影响。交易不仅不会影响美国食品安全，还将帮助美国促进就业和出口，这一表态得到了美国农业部的肯定。

第三，交易得到了Smithfield的股东、高管和工会等利益相关方的支持

这是一起非敌意的收购，双方在交易前也合作多年，双汇以31%溢价的现金收购赢得了投资者的广泛认可，Smithfield的股价立刻上升到双汇的要约价格。双汇承诺在收购后将继续保留管理层团队和全部员工，这种做法得到了地方工会的肯定。这种支持态度体现在Smithfield的高管积极应对收购案的国会听证上。

最后，有效的媒体交流为双汇赢得积极正面报道

收购案在美国国会接受听证的第二天，华尔街日报罕见地刊登了双汇国际的董事长万隆的奋斗史，称其为美国猪头的新国王。这种正面的报道不仅加强了美国社会对双汇的了解，也一定程度上增加了人们对双汇的好感。

四、双汇并购Smithfield公司的政策借鉴意义

随着中国企业在美收购接受CFIUS安全审查的案例越来越多，这使得我们有更多的机会去理解美国当局对我国企业在美投资的规制，我们认为，有必要对近年来我国企业在美收购的经验教训进行一次深刻的总结，为我国政府完善外资并购安全审查制度和企业在美收购提供了重要的政策建议。

首先，企业的政治关联已经成为影响企业海外收购能否成功的重要因素。对于致力于国际化发展的企业，尤其是民营企业来讲，一个纯粹的企业身份也许更有利于企业顺畅地开展海外收购和投资。

其次，我国企业在美收购时尽量不要涉及美国国家安全规制所约束的资产或股权。美国当局对安全审查中关键基础设施、关键技术等内容的模糊定义使得收购的不确定性大增。

第三，交易若是与国家安全要素相关，应当积极应对。主动申报国家安全审查，积极与社会各界深入沟通，无论是国会听证还是与媒体的接触，都要态度积极、大方诚恳，展现一个有实力、负责任的良好企业形象。通过有效的沟通来消除企业股东、员工、工会等各利益相关方对交易的顾虑，消除美国各界对收购会带来国家安全威胁的误解。

第四，要积极积累资本运作的经验，加强与国内国际金融机构的合作，共同推动海外并购。金融机构在并购的资本运作、资产评估和国际化交流等运作中积累了丰富的经验，三一收购普茨迈斯特就是联合中信产业基金一起收购，而本次收购更是包含了高盛、摩根斯丹利等国际顶级投行的参与，这些都为收购的成功增添了几分把握。

最后，政府应当以谨慎而又积极的态度对待财务投资者参与我国企业的并购重组与国际化扩张，既要防范财务投资者的参与对我国产业安全和国家安全以及国有资产转让等问题的不良影响，又要看到他们在企业国际化中的积极作用。