把握三个关系 培育法治思维

●倪红燕

把握三个关系 培育法治思维

●倪红燕

十八届四中全会是我们党执政以来第一次以研究全面推进依法治国为主题并通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）的全会。《决定》对全面推进依法治国的时代背景、指导思想、总目标、重大任务和法治体系等作了充分的论述。17年前在十五大上，我们党提出依法治国的基本方略，1999年将依法治国写进宪法，这是我国社会主义民主与法治建设的重要界碑。这次全会的《决定》对全面推进依法治国作出了全方位的论述和重要部署，树立了建设社会主义法治国家新的里程碑。《决定》作为全面推进我国依法治国的总纲，内容博大精深。为加深理解，我们从分析法制、人治与德治及其与法治关系的角度，通过理清有关的基本概念及内在联系，帮助大家逐步形成科学系统的法治思维，促进落实《决定》要求。

一、认清法制与法治的关系，着力推进法治实践

法治与法制既相互区别又相互联系。法制是指一个国家由全部法律、法规以及立法、执法、司法、守法和法律监督等构成的法律制度体系，是名词。法治指根据法律治理国家和社会，是动词。法治内在包含法制，实施法治首先要形成法制，法制是实施法治的基础。相比法制，法治更强调在科学立法的基础上有效执法、公正司法、普遍守法，切实让静态的法律制度体系形成动态的法治运行机制和实践体系。法律制度体系的建立应以法治思维为指导，充分体现合理性和可操作性，使法治能够落到实处；法治的实施要以科学的法律为基础，严格依法办事。

自党的十一届三中全会始，我党汲取新中国成立后治国理政的经验教训，应对改革开放新挑战，不断深化对法治重要意义的认识，高度重视法制建设，人大立法工作快速有序展开。改革开放30多年来，我国制定了200多部法律、近千部行政法规、几千部地方性法规，中央到地方至今共有12000多部法律，2011年人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系形成。从法律数量和制定法律的广度上，我国不亚于同等发展水平的一些国家，甚至不比一些发达国家差，基本实现了有法可依，人们的法制理念、依法办事的意识不断增强。但实践中长期存在诸多现实矛盾问题，如有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈，等等。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。因此，法治建设必须从法制体系的形成开始夯实基础，使法制“落地”，进而形成有效运行的法治机制和法治实践。

相比党的十五大报告中提出的到2010年形成中国特色社会主义法律体系，十八届四中全会《决定》提出的建设社会主义法治体系目标，可以看出我们党对依法治国理念的一个重要发展，就是从过去认识“法制”这个主要是制度性的现象，提升到了认识“法治”这个系统性的现象。《决定》从法治构成的要素角度对法治活动不同的环节提出了体系化的要求，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。这既强调了法律制度体系要具备系统完整性，更强调了依法治国必须切实形成有效的实践体系，这是依法治国走上“升级之路”的一个重要标志。

二、认清人治与法治的关系，强化法治主体作用

人治是先秦时期儒家的政治思想，主张君主依靠贤能来治理国家。任何组织管理和国家治理都需要人来实施，在生产规模小、内部分工不发达、技术比较简单、组织数量少且结构规模小的传统农业社会，领导者凭借个人经验和素质能力就可以比较有效地实现对组织和国家的管理，由此派生出人治或家长制的管理方式，管理的效果取决于管理者个性因素。

随着人类历史的发展、社会生产的进步，特别是工业化之后，产生了数量越来越多、规模越来越大的社会组织，这些组织建立在分工日益细密、协作日益复杂、效率不断提高的社会化大生产基础上。面对个人、组织、社会、国家之间纷繁复杂的关系，无论是组织还是国家，单凭领导者个人经验和素质能力等人格化、个性化的手段，都无法实施全面有效的管理，甚至会因人治造成灾难性后果。一个好的管理者仅凭个人经验和素质能力产生的管理效能，不可能高于一套良法及善治所产生的管理效能。法治是将众人智慧和长期经验条理化、规范化，在形成非人格化的法规制度体系基础上实施管理的方式，是适应现代社会发展的管理方式的必然产物。

新中国成立后，伴随着社会生产力水平快速大幅提高，社会生活日益复杂，相对滞后的人治传统观念的影响带来的局限性及产生的弊端越来越不适应社会的发展。十一届三中全会后，我党持续将法治作为社会主义政治文明的核心内容之一，推动法治建设进程，取得历史性成就。然而，立法、执法、司法中的种种问题和一些国家工作人员特别是领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象长期存在，越来越暴露出依法治国的贯彻力度还明显不够。一些传统人治色彩浓厚并产生种种负面作用的管理方式导致政府公信力降低、社会管理效力下降，甚至引起大量群体性事件等不稳定因素，社会维稳成本越来越高，对党的形象和国家的长治久安带来巨大损害，成为阻碍经济社会稳定、持续、健康和高效发展的根源。人治的实质是有权者治，法治则是以反映人民意志、大多数人利益的法律制度进行治理。中国特色社会主义的国家治理只有加快推进人治向法治的跨越，才能实现国家治理现代化，促进社会公平正义，增进人民福祉。

克服人治弊端，实施依法治理，并非要摒弃或轻视人的主体作用。法律条文是法治文化的载体，而人是法治文化形成的终端。法治意识的形成、法治运行的实践都离不开人的主观能动作用，人的因素不仅对人治有决定性作用，对法治的意义同样不容忽视。人治与法治的本质区别不在于是否依靠人，而是依靠什么人、依靠人的什么。人治靠的是少数人的个性、经验和意志；法治靠的是多数人的理性、智慧和意志。《决定》提出全面推进依法治国的总目标首先必须坚持中国共产党的领导的原则，体现了我党全心全意为人民服务的宗旨在国家治理上的主体责任，体现了我党适应现代化发展要求坚持依法治理国家的坚强意志。《决定》同时提出全面推进依法治国的总目标必须坚持人民主体地位的原则，强调人民是依法治国的主体和力量源泉，要增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。这两个重要原则都彰显了我们党以人为本的执政理念和中国特色社会主义法治主体的特征。

三、认清德治与法治的关系，实现自律他律互补

中国人的德治观念来自于特有的道德信仰文化传统。西方以人性恶、“原罪”为前提的宗教信仰传统是其法治文化的基因，而中国自古以来所信仰的“神”如妈祖、关帝、祖师爷等都是对社会作出突出贡献的人“升华”而成的，儒家倡导的德治主张人们向贤德看齐、努力依靠自己的品德修为融入社会，不必过多依靠外在的法律的强制性力量来约束。

习俗、道德和法律是人类在漫长的历史进程中陆续产生的社会规范，法治是社会生活、生产日益复杂化、高级化对调控个人、群体、社会之间关系的必然要求。道德和法律都是国家上层建筑中意识形态的重要组成部分，法律同时有法院、法庭、警察、监狱等政治上层建筑来保证强制实施，相比其他主要靠人的内在自我约束的规范，法律是唯一具有外在强制性的规范。但是，这并不意味着法律的作用完全外在于主体，不需要人的自我约束。“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。可以说法律的外在强制性也是为了强化人的自我约束意识，如果法律起不到这样的作用，或者会导致有些人懂法而处心积虑钻法律的空子，违法犯罪者仍然逍遥法外，或者是很多人不懂法而犯法，导致法不责众。这正如习近平同志指出的，规则活在心中，才有“不逾矩”的行动约束。

几千年来，中国传统的礼治、德治对传统社会的秩序与发展发挥了重要的保障作用，“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”，提高认识、自我修为是规范人的社会生活的起点，孝悌忠信礼义廉耻“八德”是中华民族文化绵延不绝的根脉基因，使中国走过了一条不同于其他国家的文明发展道路。发挥法治在国家治理现代化中的引领和保障作用，需要借鉴学习西方法治的成功经验，但决不能东施效颦、邯郸学步，要善于扬弃古代德治与法治并用的文化传统和儒家“德主刑辅”的治国方略。《决定》将“坚持依法治国和以德治国相结合”作为全面推进依法治国总目标的重要原则，深刻阐明要“以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用”，“强化道德对法治文化的支撑作用”。以德求法，法存；以法求德，德存。依法治国必须让道德教化与法制手段共同作用，实现法律与道德相辅相成，法治与德治相得益彰。

【作者系本刊编辑、副教授】