国防交通专业保障队伍建设面临的问题和对策研究

周济晓 王 耀 张 磊

国防交通专业保障队伍是国家交通通信建设的骨干力量，是执行交通通信保障任务的主力军，也是交通战备建设的重要方面。经过长期的探索和实践，我国基本建成了“以一般国防交通专业保障为基础，以重点国防交通专业保障队伍为骨干，以战略投送支援保障队伍为拳头”的国防交通保障队伍体系，为完成各项保障任务创造了较好的条件。但从调研情况看，国防交通专业保障队伍建设仍存在组建难、稳定难、经费少、训练难和保障能力不足等问题，在一定程度上制约了国防交通专业保障队伍建设的现代化水平，必须予以高度重视，认真研究解决。

一、国防交通专业保障队伍建设存在的问题

（一）缺乏刚性的法律法规约束，导致部分交通专业保障队伍组建受阻。交通专业保障队伍组建主要是依托地方交通通信企业。随着经济体制深刻变革，交通通信企业的经济利益诉求和承担国防义务之间的矛盾日益凸显。由于缺乏法律法规对交通通信企业的刚性约束，部分交通专业保障队伍不仅组建困难，建后管理也面临许多难题。当前，部分交通专业保障队伍的建设进度，不是依据战备需要和上级要求来推进，而是取决于任务单位人员的国防意识，尤其是单位领导对战备任务的重视程度。少数企业强调自身经济利益，忽视或淡化国防责任和义务，致使个别队伍建设不能按计划进行。例如，2012年总后勤部会同交通运输部、民用航空局、国务院国资委等有关部门，在充分调研、征得相关企业同意的基础上，联合下发了首批战略投送支援队伍的组建通知，明确了相关工作。去年6月，某企业竟提出组建工作面临6项实际困难，亟须解决这些困难，否则组建任务无法完成，由此反映出企业执行组建任务存在较大的随意性。这种情况，如果在法律法规上不加以有效约束，将给后续队伍建设工作增添障碍，并给其他企业树立不良导向，对交通专业保障队伍整体建设带来更大阻力。

（二）交通运输企业不断改制，导致交通专业保障队伍组织不稳定。近些年，国家交通战备办公室组织对部分交通专业保障队伍建设情况进行了多次调研，查阅了有关队伍人员、装备、设备台账和各类预案及训练计划。有的台账与实际数量是相符的，但有的则差距较大，“队伍整组”有时就变成了“报表整组”，其原因是企业人员和设备变化较快，在时间周期上难以形成固定模式。如：渔船大多已私有化，船主经常变更，人员去向、渔船航期均不定，休渔期人船分离，极难准确掌握其行踪。运输船舶也存在这种情况，船东经常更换，有时多层转租，注册地和营运地相距甚远，很难掌握去向且难以及时征用。公路运力情况更为复杂：企业裁员、淘汰设备不需经过政府部门批准，事后报备即可；交通工程施工队伍流动性大、经常长时间离开原属地；交通工程企业采取“项目部”管理方式，项目完成后，项目经理和技术、财务人员返回公司本部，解除与工程施工队伍的合同，有新的项目，再成立新的“项目部”，重新在社会上招聘施工队。将来，铁路、公路养护也要采取市场化的方式面向社会招（投）标，工程企业不再供养大批职工和维修大量设备，队伍的力量来源呈锐减之势，而对于松散的和动态的工程施工队伍，难以有效推进国防动员的组织和技术准备。因此，要保持专业保障队伍的规模和质量，必须年年整组、经常整组，否则队伍建设将很难持续、稳定地推进。

（三）政策支持和经费保障不足，部分企业建设队伍的积极性不高。企业承担交通专业保障队伍建设任务，不仅增加了正常生产以外的工作量，还会提高包括队伍建设、管理、训练演练、办公、通讯、交通等方面的开支。目前，相关优惠政策尚未明确，队伍建设费用主要由企业自身承担，这样让企业“既出力、又出钱”，不符合社会主义市场经济的特点规律。在交通通信行业市场化不断深入的大背景下，企业关心的核心问题是经济利益，例如，按照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《上市公司治理准则》要求，企业的首要任务是追求利润，以充分维护投资者的权益；按照国务院国资委关于国有企业业绩考核规定，评价国有企业和企业负责人的核心指标是保持企业资本保值增值。因此，要调动企业组建队伍的积极性，必须遵循市场规律，保证承担任务企业享有充分的经济利益保障，包括绩效考核、税费减免、补助补偿、任务经费保障等优惠政策，否则队伍建设很难持续、健康发展。

（四）缺乏成熟的协同指挥机制，部分交通专业保障队伍实战保障能力水平受限。长期以来，我军的军事运输一直是综合运用军地运输力量来组织实施的，平时、急时运用民用运力和国防交通保障队伍已有较顺畅的运行机制，但战时军交运输和交通保障的协同指挥尚未形成成熟的运行机制。如军地之间协同问题、交通专业保障队伍与军队自身运力协同问题等，一直是困扰交通运输保障协同指挥的难题，虽然在近期的军事斗争准备和一系列战略推演中，进行过多次反复研究探讨，也提出了许多设想和建议，但没有经过实战检验，尚未形成有把握的协同指挥机制。因此，要运用交通专业保障队伍参与保障战时部队投送，首先要解决好组织指挥、军地协同、通信联络、联合保障等难题，形成可靠的、管用的军地协同指挥机制，否则交通专业保障队伍很难发挥应有的作用。

二、加强国防交通专业保障队伍建设的对策和建议

（一）健全国防交通法规，加大约束力度，保证交通专业保障队伍建设和管理依法运行。市场化程度越高，各项工作对法律的需求和依赖就越大，交通专业保障队伍建设也不例外。交通专业保障队伍的建设和管理，涉及众多企事业单位和政府、军队多个部门，其中责、权、利关系复杂，迫切需要建立国防交通法律法规保证体系，规范相关各方责任、权利和义务。一是要立法明确国防交通权利和义务，充分发挥法律在调整规范各有关方面利益关系中的作用，强力约束企业国防行为，防止企业执行战备任务过于随意。二是要在法律中明确交通专业保障队伍的地位作用和建设要求，为队伍建设提供强有力的法律支撑，为维持队伍稳定提供法理依据。三是要建立与法规配套的规章制度体系，系统规范队伍建设、管理、训练、使用和保障等问题，为加强队伍全面建设提供明确指导。

（二）加强经费保障和配套优惠政策，保证企业合法利益，提高企业建设队伍的主动性、积极性。建立有效的激励和约束机制，进一步调动交通通信企业单位建设管理队伍的积极性，最根本的办法还是要在保证企业合法利益上下工夫，让承担任务企业政治上有荣誉、经济上得实惠。一是要给予充分的经费保障。要保证承担任务的企业平时有订单、有利润、有补偿。企业建设交通专业保障队伍，需要承担组建投入、日常管理投入和执行任务投入三项费用，对于这些开支，应综合采取财政拨款、税费减免、国有资产核算减免等措施予以足额保障。二是要进行政策扶持。例如，对承担组建战略投送支援船队的企业，采取优先安排新增船舶运力指标、船舶或船舶设备进口税予以减免、船舶贯彻国防要求差价进行补贴、贯彻国防要求而产生的运营燃油增耗进行补贴等一系列优惠政策予以扶持。对承担组建战略投送支援机队的企业，采取出台民用航空执行军事运输任务的运行专用规范、明确航空军事运输安全风险以及免责、给予战略机队进口飞机购置关税减免等扶持政策。三是要开展业绩考核。要将队伍建设等交通战备工作开展情况作为企业业绩考核的重要内容，纳入国资委对企业和企业负责人的业绩考核指标体系中去，以提高交通战备工作在各企业工作中的地位和作用。

（三）加强训练演练，破解军地协同难题，提高交通专业保障队伍的综合素质和保障能力。一是要加强专业训练。交通专业保障队伍的业务技能训练，主要依托企业既有的业务训练系统组织实施，并结合运输生产提高能力；军事素养训练，主要结合执行军事运输任务组织实施。可通过把平时的军事运输任务优先安排给战略投送支援队伍，并按照开设联合指挥所、筹划整备运力、协助部队装（卸）载、处置运行途中突发情况、与军队力量协同行动等实战组织指挥程序和保障流程，预先设置训练科目，使支援队伍在执行军事运输任务中落实训练内容、检验建设成效、查找存在的问题、提高遂行投送任务的能力。二是要加强军地联合训（演）练。主要是结合参与保障部队重大战备演练、训练活动，按照战略展开、持续保障、回撤归建的实战流程，训练组织指挥程序、军地协同办法、通信联络手段、联合保障方式等内容，由交通专业保障队伍与被投送部队及军地其他相关保障单位进行联合训练。特别是要有针对性地加强军地各级指挥员的指挥能力训练，使之把握军地联合投送保障的规律，熟悉交通专业保障队伍的特点，掌握组织协同的程序、内容以及装（卸）载组织的特殊要求，确保一旦需要，交通专业保障队伍能够“拉得出、保得通、运得上”。