三中全会后的环境治理

伊丽莎白埃克诺米

对地方官员而言，快速致富和升迁机会比环境保护更为重要

中国的环境形势非常严峻，环境污染导致的政治、经济和社会成本正不断上升。环境污染成本占GDP的比重，估计在每年3%-10%之间。中国一名前政府官员曾表示，环境污染已经超过非法征地，成为中国社会不稳定的首要因素。

环境关注度提高

十八届三中全会上，中国领导层表现出了对环境问题的高度关注，这是非常必要的。三中全会公告提出了许多环境领域的改革，主要是把环境保护与市场行为结合在一起。例如，强调了改革资源定价方式的必要性、农民土地权利的重要性、利用税收政策保证污染问题得到解决等。

对环境责任的考核也在加强。例如，组织部在对官员的考核体系中增加了环境保护方面的指标。类似的指标早在20世纪90年代中期就出现在中央文件中了。这次改革是否与以往不同，还有待观察。

加强环境保护法律体系建设的呼声也非常高。中国正在发展一些特别法庭，专门对水污染等案件进行听证。

此外，北京、天津和河北最近宣布携手治理空气污染。虽然解决这一问题非常具有挑战性，但这表明了政府解决问题的态度。早前，中国已将环境保护产业作为“十二五”规划中的支柱产业，而且承诺在2015年将环境保护产业份额增长15%，这对中国的环境保护非常有利。

地方阻力

与政策本身同样重要的是政策执行环境。中国政府面临的最为重要的挑战，是如何保证三中全会提出的目标能够有效实施。三中全会宣布的一系列新政策，代表了改变中国环境状况的第一阶段。发展必要的法律、规章和执行指引将是第二阶段。实际执行将是第三阶段。

特有的政治现状，导致中国政府无法有效做好环境保护。在分散威权主义的制度模式下，中央制定政策目标，政策执行权力分散给地方官员。地方官员对中国经济的增长做出重大贡献，却没有为环境保护做出同样的努力。对地方官员而言，快速致富和升迁机会比环境保护更为重要。

然而，分散的权力体制，也为地方政府提供实验空间。中国已经在大型生态城市、绿色城市设计等方面投入数十亿美元。例如，中国政府与新加坡政府共同开发了天津生态城市项目。青岛市也与德国合作建立了一个生态公园，计划将此公园打造成为清洁技术投资中心。沈阳2009年宣布与IBM和东北大学合作建立智能生态城市，以提高能源、水资源和交通设施的运用效率。如果这些合作计划能够实现，它们将成为其它城市学习的榜样。

但是，地方实验也经常难以实现其全部目标。分散的政治体制特征，决定了中央政府很难保证地方官员贯彻执行中央决策。地方环保局官员的主要经济来源和政治责任，是地方政府而非环保部。地方政府可以向地方环保局官员施压，这也扭曲了地方环保官员执行环保政策的激励机制。目前，中国政府的环境保护投入占GDP的1.3%（中国专家认为这个比例应该在2%-4%之间），有一半最后被地方政府花在了其他更为优先的事项上，例如基础设施建设等。对中央政策的执行，往往受制于资源的匮乏。地方环保部门往往缺乏执法资源，缺乏人力和财力监管所属地区的工厂。污染企业的罚款也经常被忽视或协商解决。对于这些制度障碍，三中全会没有作出太多规划。

中国有着大量环境行动失败的案例。2005年，中国政府曾提出建立绿色GDP，一年之内，环保部被迫承认地方政府阻力过大，政策执行遇阻。同样，北京林业大学2011年的一项调查研究显示，中国造林项目失败率高达85%。在2012年“两会”期间，时任国务院总理的温家宝承认，中国没有达到“十一五”规划中设定的一些环境保护目标，包括减少能源密度、二氧化硫排放、一氧化氮排放、化学需氧量等。（现在看来，中国似乎也很难完成“十二五”规划中到2015年将煤炭消费限定在39亿公吨的目标了。2012年，中国已消费了40.5亿公吨煤炭，煤炭进口量比2011年增加32%。）

受限的公众参与

这些环境挑战不是中国特有的，印度也面临着类似问题。与其他经济发展水平、人口规模、政治体制类型相似的国家相比，中国的环境状况到底有多大不同呢？耶鲁大学的环境保护指数能提供一个对比参照。2012年，中国在132个国家中排名第116位，位次高于印度（第125位）（但是，印度经济资源比中国小得多：印度人均GDP还不到中国的四分之一）。与“金砖”国家中的俄罗斯（106位）和巴西（30位）相比，中国的排名居后。一些东南亚的发展中国家，不管是民主政体还是专制国家，都比中国表现得好，泰国和越南分别排名34位和79位。

中国的环境表现为何如此糟糕？显然，增加对环境保护的投资、增加环境保护部的权重非常必要，同样重要的是公民参与。ANDREW WHITFORD和KAREN WONG对八个国家（包括中国）进行比较研究发现，民主国家明显地具有更好的环境可持续性。中国私人部门，不管是群众组织还是更为正式的非政府组织，其发展比在其他民主国家受限更多。

在中国，公众参与环境保护的机制主要有两个，一是环境测评，二是公民申诉。然而，这两个机制运用得并不广泛。专家指出，中国公众在参与环境测评方面具有很大的局限性，仅仅有一小部分项目受制于公众参与，公众参与的时间也很短。

中国公民有权利通过法庭申诉维权，向地方环保部门申诉有关空气、水、固体垃圾污染等事件。根据《2010年中国环境统计年鉴》，当年有超过70万宗申诉。在“十一五”期间，环境保护部本身就接受了超过30万宗有关环境问题的申诉，但是解决这些问题非常困难。从2006年到2010年，仅有980件有关环境影响测评的行政诉讼案件和30个刑事申诉案件得以解决。据估计，只有不到1%的环境纠纷案件通过法庭方式解决。

中国公民无法参与环境政策的制定过程，也无法通过法律系统解决问题，这就导致了环境抗议活动日益增加。当公民投诉没有得到满意答复，他们就涌向街头或通过互联网发声。农村环境抗议活动在过去几十年非常常见。由受过高等教育的中产阶层参与的环境抗议事件，近年屡屡出现。最受关注的案例是2007年厦门市民的抗议活动。当时，大学生和教授为反对在市中心附近设立PX工厂，组织了一个得到市民广泛参与的抗议活动。自那之后，每次中产阶层的抗议活动中，地方政府除了满足游行者的要求，没有更多的解决方案。环保组织公众与环境研究中心主任马军曾表示：“中国新一届领导层将面临环境问题的挑战，过去30年的领导人都没有看过如此强烈的示威活动。第一次有地方官员呼吁我们学习国外处置这些问题的方式，他们非常担心会成为下一次抗议活动的靶子。”

除了引导公众参与环境决策过程，中国政府也应考虑利用蓬勃发展的非政府组织（NGO）的环境运动。在其他国家，环境NGO在教育和监督政策制定者方面，起着非常关键的作用。例如在菲律宾，环境NGO主导了一项绿色选举运动，根据官员环境观点和行动排名，并且在选举之前公布。在哥斯达黎加，NGO向法官、警察和政府官员提供正式的环境法律培训。

中国的NGO面临着种种政治和经济障碍，但是正在努力尝试做到透明、合法等。例如，2009年以来，马军与美国NGO自然资源保护协会（NRDC）合作建立了一个年度透明指数。根据对环境信息披露规定的遵守程度，将中国113个主要城市排名。因为NGO的工作，一些政府官员更加倡导透明性。一个来自湖南省人大的官员，利用其微博账号谴责污染企业，最终推动企业采用新的环境清洁技术。但是，大多数城市依然拒绝公布环境数据，尽管这是法律要求的。中央政府应加大对NGO的支持力度，明确要求地方政府提交环境保护成绩评价。

完善环境保护法律法规，也是中国NGO应着力的领域。中国在环境保护方面的法律并不完善，这与日益发展的市场经济不符。

印度也面临着相似的问题，其财政政策更多地引导企业遵守环保政策，而非支持对环境保护方面的投资激励。但是，印度的法律系统更为普通公民所适用，普通公民可以通过法律，逼迫政府采取行动解决环境问题。1985年印度高级法院的一个判例，为公益诉讼提供了法律先例，也为陪审团在驱动政策改变中的作用提供了先例。该案例来自北方邦（uttarpradesh）的一个地方环保团体对一家大理石采矿企业的诉讼。

相比之下，中国没有类似的法律先例。虽然有相当有限数量的环境NGO有权利通过法律提起环境诉讼，但个人诉讼依然困难重重。2013年，中国《环保法》修正案提出，只有中华环保联合会被允许提起公益诉讼，这大大限制了起诉范围，这个修正案在中国引起了巨大的争议。

虽然发展迅速，中国的环保NGO依然被政府严格限制，使得他们难以筹资和开展活动。中国的环境NGO缺乏它应该享有的独立行动权，也没有足够的制度保护。这些限制，大大限制了NGO帮助中国政府达到环境治理目标时可以给出的支持。

结论

在大多数国家，有环境保护依靠中央政府、地方环保官员、NGO、媒体、公众之间的良好互动。中国出台了一些新的环境保护政策，但是，中国分权化的威权主义政治体制，不能为这些政策的执行提供足够空间。例如，司法系统缺少独立性，NGO组织发展受限，难以从其他国家引入专业技术、创新和监督功能。然而，城市中产阶层的崛起，正在改变着中国国家和社会之间的关系。中国的环境挑战持续增加，一个由政府与公众共同参与的灵活、开放的互动系统，将为解决这一问题提供答案。

（作者为美国外交关系委员会亚洲研究主任及CV斯塔资深研究员）