刍议蓝色经济政府投资绩效评价

唐建民

【摘 要】 实施蓝色经济战略必须加强政府投资绩效评价，要对政府投资使用效率、效果进行评价。加强政府投资项目绩效评价能有效提升政府发展蓝色经济的管理职能，客观上有效促进绩效评价在蓝色经济建设中的普遍应用。在构建蓝色经济政府投资绩效评价指标时，应重视指标体系的设计和选择。将评价指标体系分成一个属性层和两个指标层。属性层为绩效评价的顶层，顶层指标名称的定义依赖于属性层的内涵和理论推导结果；第二层指标由能计算出的具体结果和根据经验总结的定性结论两部分组成。

【关键词】 蓝色经济； 政府投资； 绩效评价

一、引言

2011年1月4日，国务院（2011）1号文件批复了《山东半岛蓝色经济区发展规划》（以下简称规划），以此为标志，山东半岛蓝色经济区规划已经成为国家战略规划。规划给山东带来了难得的机遇，同时也带来了巨大的挑战。为实现蓝色经济战略，国家财政、地方财政等各级政府投资资金会大量涌入，仅以青岛市为例，据《青岛2012经济社会发展计划》公布的数据，蓝色经济建设专项资金设立以后的短短一年内，山东省专项资金投入即达1.5亿元。大量政府投资资金的使用，如果仅仅以国内生产总值及其增长率作为衡量蓝色经济发展的指标，而较少考量投入与绩效的情况，就可能会造成潜在的损失浪费。在蓝色经济的未来发展中，必须重点强化绩效指标，才能从根本上提高蓝色经济发展的质量。

二、加强政府投资绩效评价是顺利实施蓝色经济的必需

（一）加强政府投资绩效评价可有效提升政府发展蓝色经济的管理职能

发展蓝色经济应充分注意海洋生态与社会、经济发展之间的共存相长，蓝色经济的实质就是海陆一体化的经济。蓝色经济的发展，必须以政府为主导，在政府的统一规划下协调发展。发展蓝色经济是关系到国计民生的大业，政府的投资将非常巨大，通过绩效评价，衡量政府投资的经济性、效率性、效果性等指标，可以将政府投资的既定成本获得质量相对较高的资源、最大的产出或者达到最佳的目标，从而客观上提升政府的管理职能，也有利于防止腐败现象的滋生。

（二）加强政府投资绩效评价可有效促进审计事业的发展

蓝色经济的发展，将带来长期的、巨额的政府投资，对投资审计工作提出了新的课题和更高的要求，审计人员应及时把握新的情况，适应履行审计监督职责的新需要。首先，应进一步明确政府投资绩效评价内容；其次，厘清政府投资绩效评价在蓝色经济中的应用范围；再次，在蓝色经济发展过程中，加强政府的宏观监测调控职能；最后，要顺应投资管理体制多元化、多样化、国际化的变化趋势。

三、实施蓝色经济战略中，加强政府投资绩效评价的问题及关注点

（一）政府投资绩效评价的主要问题

第一，政府投资涉及面广，侧重点与目标均存在差异，尚未形成较完善的绩效评价体系，有时甚至很难确定投资效益，因为某些投资的社会效益很难用数字来表述；第二，与政府投资绩效评价相关的法律、法规尽管也提及了绩效评价，但对绩效评价的相关问题，如评价对象、目的、程序、形式、标准等缺乏具体的规定和明确的要求；第三，财会队伍参差不齐，在知识结构、社会阅历、分析问题角度等方面都存在很大差异，从而造成了绩效评价结果的不确定性；第四，在信息化高度发达的今天，绩效评价欠缺信息化的辅助工具，造成了绩效评价技术落后，新的方法难以应用，整体上看，绩效评价工作仍处于劳动密集型的发展阶段；第五，绩效评价队伍亟需壮大，人员的知识和能力需要不断更新和加强。

（二）政府投资绩效评价的关注点

在实施蓝色经济战略的过程中，加强政府投资绩效评价，主要是对政府投资的决策阶段、实施阶段及运行阶段进行全过程的跟踪。决策阶段绩效评价的重点是审计项目立项的依据，确定项目的投资规模，难点是要测定项目的产出，即项目产生的效益和效果，尤其是社会效益和环境效益的测定更加困难；执行阶段绩效评价的重点是投资的去向、项目进度及安全问题等的评价，难点是投资使用的效果性评价；运行阶段是对项目既定目标、社会效益、环境效益等综合检验的重要环节，是政府投资绩效评价的重要阶段。

四、实施蓝色经济战略中，着力构建政府投资绩效评价体系，以改善现有绩效评价状况，提高绩效评价水平

为确定政府投资绩效评价的基本体系，“基于实施蓝色经济战略的投资绩效审计研究”课题组访谈了来自政府审计机关、金融机构审计部门、会计师审计师事务所及建设行业的审计从业人员、审计研究学者等，对他们提出的问题进行了综合整理，收集了评价体系中的关键指标因素，最终构建了如表1所示的蓝色经济政府投资绩效评价指标体系。

如表1所示，在构建蓝色经济政府投资绩效评价体系过程中，指标体系的设计和选择应权衡社会和经济效益的得失，考虑各方面的利益，将评价度量体系分成一个属性层和两个指标层。属性层为绩效评价的顶层，顶层指标的名称定义依赖于属性层的内涵和理论推导结果；第二层指标的构成由能计算出的具体结果的定量数值和根据经验总结的定性结论两部分组成。具体内容为：

（一）社会价值属性度量

1.就业价值属性度量

（1）总就业价值属性=新创设就业岗位数量/该项目上的投资总额；

（2）直接就业价值属性=该项目新创设的岗位数量/政府对该项目总投资；

（3）间接就业价值属性=该项目带动增加的岗位数量/（该项目上的投资总额-政府在该项目总投资）。

2.难以再生资源利用属性度量

（1）每万元投资消耗可耕地面积=完成该项目需要占用可耕地面积/完成该项目投资总额；

（2）每万元投资消耗淡水量=完成该项目需要的淡水总量/完成该项目投资总额；

（3）该项目投入生产后的全部能源消耗量=年全部能源消耗量/该项目投产后的净增收入。

3.环境属性度量

环境属性度量=该项目当年产生的非产品物质总和/法律法规所规定应限制排放的最大量。

（二）成本属性度量

1.基础设施成本绩效升降率

基础设施成本绩效升降率=（基础设施成本经审计后所认定决算总额-基础设施成本决算总额）/基础设施成本决算总额 100%。

2.项目建设投融资绩效升降率

项目建设投融资绩效升降率=（项目建设投融资经审计后所认定决算总额-项目建设投融资决算总额）/项目建设投融资决算总额 100%。

3.购置项目相关设备成本绩效升降率

购置项目相关设备成本绩效升降率=（购置项目相关设备实际支出资金总额-购置项目相关设备合同规定资金总额）/购置项目相关设备合同规定资金总额 100%。

在成本属性度量时，还应考虑到项目建设的时间、价格升降因素的影响等。

（三）资金管理属性度量

1.到位资金百分比

到位资金百分比=项目建设资金实际到位总额/政府计划对该项目投融资总额 100%。

2.实际使用资金百分比

实际使用资金百分比=在该项目建设中实际已使用由政府投融资的资金总额/政府对该项目实际已经拨付总额 100%。

（四）项目质量属性度量

1.已验收项目质量合格率

已验收项目质量合格率=已验收合格的单位工程项目个数（或面积）/已验收鉴定的单位工程项目个数（或面积） 100%。

2.已验收项目质量优良率

已验收项目质量优良率=已验收为优良的单位工程项目个数（或面积）/已验收鉴定的单位工程项目个数（或面积） 100%。

（五）项目管理属性度量

1.某项目的政府投资总额之周期

某项目的政府投资总额之周期=某项目政府计划投资总和/某项目完工所利用的政府投资总额。

2.项目完成时间增减额

项目完成时间增减额=项目完成实际使用时间-项目预计所用时间。

3.项目应用百分比

项目应用百分比=已经过审计的交付使用的新增固定资产总额/已经过审计的固定资产总额 100%。

（六）项目价值属性度量

1.投资回报百分比

投资回报百分比=新建成项目产生的所有利税/政府总投资额 100%。

2.投资回收年限

投资回收年限=建成项目所需年+建成项目所有投资/每年的资金流入量。

3.生产能力度量

生产能力度量=建成项目所有投资/项目建成后生产能力。

生产能力度量值大于1，表明该项目投入生产后实际生产能力高于初始设计指标。

4.项目财务净现值率

项目财务净现值率（%）=建成项目净现值/建成项目所有投资。

（七）疵点属性度量

1.该项目损耗百分比

该项目损耗百分比（%）=经审计确认的各类损耗资金总额/经审计确认的建成该项目所有投资 100%。

2.新增固定资产空置百分比

新增固定资产空置百分比（%）=经审计确认的未利用新增固定资产/经审计确认的该项目所有固定资产 100%。

3.项目空置固定资产占用资金

项目空置固定资产占用资金=空置固定资产购置价+空置固定资产所需维护费用 空置年限-空置固定资产年折旧费 空置年限。

在疵点属性度量时，还应考虑为建设该项目付出的机会成本。机会成本主要包括两个方面：一是用于该项目的投资是否占用了其他效益更大的项目的投资；二是该项目产生的其他费用给财政增加的额外投入。

此外，对于项目损耗度量中因决策、管理等原因造成的损耗额确认，一般可根据具体情况灵活考量。

五、结语

实施蓝色经济战略必须加强政府投资绩效评价，也就是要对政府投资使用效率、效果进行评价。这项工作是当前亟待解决的突出问题，需要在实践中不断探索、研究。在发展过程中由政府主管部门采用定量分析和定性分析相结合的方式，负责逐步建立具有较强可操作性的政府投资绩效评价指标体系，利用信息化手段，建立相应的项目绩效评价基础数据库。制定绩效评价方案时，依据投资立项的基本数据和立项所达到的各类指标，设立相对应的绩效评价指标体系，确定评价时应采集的主要数据，并将数据完整、适时地录入系统。绩效评价工作结束后，对该项目的评价全过程进行总结，将结论纳入相应的绩效评价数据库，为同类项目的绩效评价提供一定的技术保障和借鉴，做到同类型的投资项目具有可比性，增强绩效评价结果的可信度和公正度。

【主要参考文献】

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