国有企业用工制度改革研究

年志远　刘斌

摘要：用工制度是国有企业制度体系中的重要一环。改革开放后，国有企业用工制度由过去僵化的计划体制不断地向符合时代发展规律的市场化用工体制变迁，取得了良好的制度变迁绩效。与此同时，国有企业用工制度也存在着很多突出的问题，严重影响了制度变迁进程，归根结底是制度变迁成本过高造成的。对此，国家与企业应当采取各种有效的政策措施，降低制度变迁成本，加快推进国有企业用工制度的转型。

关键词：国有企业；用工制度；市场化

中图分类号：F406 文献标识码：A 文章编号：1005—2674（2013）11—079—05

企业用工制度实质上是对劳动力进行配置的一系列制度安排与制度结构，目的在于缓解信息不对称，减少用工双方的交易成本，最大限度的发挥劳动力的价值。在计划经济时期，国有企业作为政府经济职能的执行者，实行的是僵化的用工制度，职工是政府的职工而非真正意义上的企业职工。改革开放后的三十多年里，国有企业用工制度作为国有企业改革的重要目标之一，进行了激烈的制度变迁，市场机制逐步引入到用工制度当中。计划用工的色彩和比重越来越少，市场化用工越来越多，已经包括大部分的国有企业用工人员。可以说，国有企业用工制度的市场化改革取得了良好的效果。但是，由于国有企业仍处于由计划经济体制向市场经济体制的转轨期，所以仍然保留着大量的计划经济体制的残余，用工制度也不例外。随着改革的持续深入，传统用工制度与市场化用工体制之间的冲突愈演愈烈，严重制约了用工制度的进一步深化改革，也对社会经济的公平与效率产生了严重的不利影响。因此，分析国有企业用工制度存在的问题，确定其合理的市场化改革目标和措施，是摆在政府和国有企业面前的一个突出难题。

一、国有企业用工制度的状况

国有企业用工制度经过长期持续改革，原先僵化、封闭的用工制度已被打破，国有企业职工实现了流动。一方面，国家通过下岗、买断工龄、内退等方式裁汰了一大批冗员，减轻了国有企业负担。另一方面，国有企业的用人机制发生变化，引入了合同制与劳务派遣制，形成了用工制度的多元化，在某种程度上能够按照市场竞争需要确定企业所需的人才，并从市场中吸收了大量优秀的人才进入企业，很大程度上解决了国有企业冗员严重的弊端，优化了国有企业的人员结构。一般来说，国有企业人力资源制度越不合理，冗员就越多，其占总就业人口的比重就越大。因此，可以以国有单位就业人数占城镇总人口就业人员数的比例来侧面衡量国有企业用工制度的变化及改革取得的成效。以2003—2010年的相关数据为例，见图1。从图中可以看出，2003—2010期间，国有单位就业人数占城镇总就业人数比例呈现了一个显著的下降趋势，由此可侧面反映出国有企业用工制度改革的成效。

当前我国国有企业普遍实行的是双轨制的用工制度，固定工、合同工和劳务派遣工、临时工等多种用工方式并存。所谓双轨制是指人们平时所说的有编制和无编制的职工并存的制度，有编制的职工比无编制的职工更为稳定，而且在报酬、工作条件、福利方面要优越地多。有编制的用工制度，实行的是平均主义，能够给予职工归属感与安全感，并且会对职工培训、职业规划等方面投入更多的资源，但却以牺牲效率为代价。而无编制的用工制度是一种市场化的用工制度，双方通过市场来签订劳动契约，明确双方的权利与义务，劳动者在相关劳动法律法规的保障下获得相应的劳动报酬，用人单位可以按照本企业的需求通过市场来选择最适合自身、性价比最高的劳动者；并且可以在符合相关法律法规的前提下，对违反劳动合同以及不符合自身需要的职工进行淘汰，尽可能地降低用人成本，维护企业的合法权益。实践已经证明，无编制职工的用人成本要远低于有编制的职工，性价比更高，这也是国有企业在改革进程中不断增加合同工和劳务派遣等体制外职工的原因所在。

国有企业用工制度的建立健全最根本的是要依赖完备的法制建设。在过去相当长的一段时期内，我国并没有相应的保障劳动者权益的法律法规，造成了用工制度主观性强、随意性大的问题，严重影响了劳动力生产要素的使用效率。1994年，我国颁布了《劳动法》，标志着企业用工制度法制化的开始。从此之后，我国陆续制定出台了一系列的相关劳动法律、行政法规、部门规章和地方性法规及地方政府规章，例如《工会法》、《职业病防治法》、《安全生产法》等法律，《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业劳动争议处理条例》、《劳动保障监察条例》等国务院颁布的行政法规，《集体合同规定》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《企业最低工资规定》等劳动与社会保障部颁布的部门规章，等等。与此同时，根据社会经济形势及用工状况的变化，国家对于一些制度真空或冲突的环节也进行了修补，例如，针对国有企业劳务派遣的乱象，2012年十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议劳动合同法修正案草案，对有关劳动派遣的规定进行了集中修改。这一系列的法制建设对规范国有企业用工制度，维护劳资双方合法权益提供了坚实的法律基础与行为准则。

二、国有企业用工制度存在的问题

1.法制不健全，执行力度不够。一是与西方发达国家相比，我国劳动立法滞后，高层次的劳动立法较少，更多的是以行政法规和规章为主，规范性与权威性不足，例如，劳动争议处理专项法律尚未制定，对于劳动争议只能依靠政府条例，反映出劳动立法层次低，不完备。二是劳动法制中有大量的地方性法规与规章，各地对同样的问题各项规定却不尽相同，而且有的还同上一级的法律法规相冲突，导致劳动法制贯彻难度大。三是一些劳动法律内容规定过于原则化，不够详细，内容不够完善，相应的配套政策措施跟不上，导致相关劳动制度在实践中的可操作性大打折扣。四是维权成本高昂。对于一些劳动争议，程序繁琐，举证困难，诉讼开销大，职工在维权过程中常处于劣势，很难真正地维护自己的合法权益。五是有法不依，执法不严的问题突出。随着相关劳动法律法规的不断健全，法律法规能否得到切实贯彻成为了关键。劳动监管部门在执法投入上不足，面临着很大的资金与人力缺口，而且执法人员素质不高，执法意识欠缺。很多地方政府对利税大户采取地方保护，没有切实履行相关劳动法律法规，没有维护劳动者的合法权益。

2.同工不同酬，扭曲激励机制。《中华人民共和国劳动法》第四十六条规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行“同工同酬”。这一规定体现了劳动市场的公平原则。但是，国有企业体制内的职工所付出的劳动并没有与其获得的待遇相匹配，很多老国有企业职工不怎么上班都可以拿到高福利。在一些国有企业中，合同工和临时工在企业职工中占据了相当大的比重，例如金融、邮政、电信、电力、石油等大型国有企业，劳务派遣用工比例占职工总数的1/3以上，这些职工在学历及专业能力方面并不比编制内职工差，而且也付出了相当多的劳动，为企业发展做出了较大的贡献，但是待遇却低得多，而且保障也跟不上。存在严重的同工不同酬的现象。这实质上是一种劳动歧视，是与相关劳动法律法规与市场公平原则相悖的。在这种“激励制度”下，体制内的国有企业职工流动性差，惰性大，积极性与创造性被遏制。同时，也容易产生优越感。不利于其摆正位置，做好本职工作。而对于合同工、临时工及劳务派遣工而言，由于不会产生长期稳定的劳动关系，企业为了节约成本，对职工的培训和职业规划也不会太重视。这些职工由于在收入、福利及地位方面与体制内的职工有很大差距，因此难免在心理上产生强烈的反差与隔阂，没有足够的安全感及对企业的归属感，很难全心全意为企业发展而安心工作，更多地是想尽快进入体制内，改变自己的身份或者是跳槽。

3.用工流动性不足与过大并存，优秀人才缺乏。只有保障企业内部职工的充分流动，才能够对职工产生有效的外在压力，激励约束他们的行为。但过于频繁的流动会导致企业的人才流失，同样不利于企业发展。

国有企业会定期或不定期地进行编制内招聘，但是名额有限、招聘渠道与方式单一，过分迷信学历，加上在招聘环节经常出现腐败问题，以及晋升制度僵化，照顾关系和论资排辈，因此能够吸收进来的优秀人才有限，大量优秀的人才被排除在外。对于体制外的岗位，虽然体制外职工可以在符合条件的情况下获得编制，但是竞争十分激烈，成本很高，对优秀人才的吸引力更有限，他们更多地是选择有发展和潜力的外资和民营企业。有编制的国有企业员工一旦进入企业，除非发生重大变故，一般都是终身制，很少受到外部的竞争压力。久而久之，造成了国有企业体制内职工缺乏流动性，遏制了优秀人才的成长，产生大量的冗员，造成用工成本的严重浪费。而对于体制外的职工，由于缺乏保障及归属感，思想不稳定，难以踏实工作及钻研业务，培育出来的人才留不住，跳槽现象十分普遍。如此一来，该流动的人员不流动，不该流动的人员流动性反而大，难以吸收及培养高素质的优秀人才，国有企业竞争力的提升受到很大限制。

4.企业用工合同管理不规范。风险高。很多国有企业在进行招聘及与职工签订劳动合同时，没有严格按照国家有关法律法规执行，契约不规范问题严重，经常存在劳动合同范围、期限、履行、变更、终止和解除等不明确的问题，产生大量的法律风险与业务风险，给企业造成不必要的损失。此外，国有企业在进行人员招聘时，为了降低用工成本，转嫁企业责任与风险，倾向于招聘体制外职工，并利用信息优势，在劳动合同上采取机会主义行为，损害劳动者合法权益，也损害了企业形象。

5.国有企业用工文化缺失。凝聚力不够。一些国有企业忽视非正式制度建设，尚未形成符合自身特点的用工文化，对编制内与编制外的职工实行双重标准，没有体现出公平、公正、诚信的企业精神，体制内外的职工间没有形成良好的互助合作关系，心不齐，企业凝聚力明显不够。

用工制度存在的问题，是国有企业处于转型期的必然结果。由于市场机制是最有效的资源配置方式，所以要想解决好这些问题，关键在于持续深入的市场化改革。无论是正式职工，还是合同工、临时工等，只要实现用工的市场化，那么企业就完全可以通过市场来确定最适合自己的用工制度，进而减少问题的出现。

三、国有企业用工制度变迁成本分析

国有企业用工制度市场化改革本质上是一种良性的制度变迁，如果实现了，有利于上述问题的解决。但是，制度变迁过程不是一帆风顺的，会面临各种制度变迁成本。

1.制度设计成本。国有企业用工制度牵扯到广泛的利益主体，不仅是一个经济问题，更是一个关系社会稳定的政治问题，改革既要注重效率，实现国有企业用工效率的改进；又要保障公平，防止不稳定因素的产生。同时，改革会面临不同的设计方案，如何从中选择出最优方案具有一定的难度，会面临机会成本问题。因此，国有企业用工制度市场化改革的设计难度很大，需要十分慎重，会耗费大量的成本。

2.制度实施成本。市场化改革措施能否得到贯彻执行，也是影响国有企业用工制度市场化改革成效的重要因素，如果得不到切实贯彻，再完美的设计也没有意义。制度实施成本主要包括利益协调成本、组织成本、试错成本和控制成本。首先，支付利益协调成本。国有企业传统的用工制度下产生了大量的既得利益群体，在体制内可以安逸地工作，不用付出相应的劳动就可以获得可观的收益。市场化改革从根本上是引入竞争，打破特权与等级，因此很多人不愿意改革，甚至对改革进行千方百计地阻扰。例如，上世纪末，国有企业进行了大规模的用工体制改革，一大批冗员被裁汰，当时改革就受到了极大的人为阻扰，造成了一些社会问题，很多都成为了历史遗留问题。因此，要顺利地推进改革，就必须协调好各方的利益关系，采取灵活多变的手段安抚利益受损者，支付利益协调成本。其次，支付组织成本。市场化改革需要一定的组织机构与人员来组织实施，需要花费一定的资金、物力及时间成本。按照诺斯的观点，不同主体推动制度变迁的成本是不同的，组织推动比个人推动需要更多的组织成本。再次，支付试错成本。一些市场化改革措施在全面实施前需要先进行试点，成功之后再进行推广，这一过程需要成本，如果效果不尽如人意，就需要找出问题，重新设计，成本更高。最后，支付控制成本，对于市场化改革的实施过程，需要有特定的机构及人员进行动态监管与控制，防止制度实施偏离目标，及时发现存在的问题并给予修正。

3.劳动市场不健全产生的成本。完善的劳动力市场是实施国有企业用工制度的市场基础，如果市场完善，国有企业用工成本就低，更容易选择优质人才。但是我国当前的劳动力市场还不够成熟，尚未形成统一、自由的劳动力市场，劳动力管理体制不顺，户籍约束严重，限制了劳动力的自由、高效流动，给国有企业用工制度市场化改革造成了障碍。

4.路径依赖。路径依赖是由诺斯提出的，是过去的传统、惯例、习惯、经营等历史性因素对于现在制度变迁选择集的影响，容易使未来的演进方向朝过去的道路收敛。既得利益者对现有制度有强烈的需求，对于他们个人来讲，在旧制度下已经投入了大量的沉淀成本，如果发生变革，原有的投入将沉淀，必须要重新投入新的适应性成本。因此，即使改革对全局有利，他们也不愿意改革。而且随着时间的推移，时间越长，他们对原有旧制度的依赖性就越强，也就越不愿意改革，扭转路径依赖的难度也就越大。因此，双轨制的用工制度虽然效率低于市场化的单轨制，但具有明显的刚性特征，组织很难进行自行矫正，耗费的成本极高。

制度变迁成本给国有企业用工制度改革造成了较大的障碍，要进一步推进国有企业用工制度的市场化改革进程，就必须要加大政府政策支持力度，加快制度创新，尽可能地降低制度变迁成本。

四、完善国有企业用工制度的对策建议

在当前双轨制的用工制度下，短时期的激进式的变革方式风险过高，不利于社会经济的稳定，是不可取的，应当采取渐进式的变迁方式，协调好各方面的利益关系，稳步推进国有企业用工制度改革。

1.国有企业要转变用人观念。国有企业要坚持以人为本，做到真正地尊重人才，重视人才，构建和谐、平等、高效的用人文化，切实保障职工尤其是弱势职工的合法权益。对于体制内的职工，要打破平均主义，树立效率观念，任人唯贤，严禁人浮于事。对于无编制的职工，要树立正确的态度，将其当成企业不可或缺的一部分，真心关心他们的工作与生活，帮助他们解决实际困难，并加强与他们的沟通，妥善处理存在的矛盾，让其参与到企业的生产经营管理中去，树立起主人翁精神。

2.国有企业要探索新型的用工模式。国有企业内部要打破正式工与非正式工之分，统一按照劳动相关法律法规来签订劳动合同契约，实行固定年限的合同制，打破终身制。同时，建立高效、公平的人才引进机制、绩效考核机制与晋升机制，设计一种动态竞争的用工管理制度，按业绩将职工划分等级，实行逐级尾数淘汰和逐级头数晋升，以此来保证企业职工的适度流动。为了节约成本，灵活地应对企业动态变化的用工需求，例如建筑企业的季节性用工需求，可以使用临时工等非正式工，但是一定要适度，不可成为主要的用工形式。以劳务派遣制为例，这种用工方式成本低廉，很多国有企业都十分青睐，但是当前关于劳务派遣制的有关法律问题还尚不清晰，如果滥用将对劳动者权益造成损害，并对常规的用工方式造成冲击，所以国有企业要慎用这种用工方式。此外，还要加强工会组织建设，发挥党组织维护工人权益的功能，推行集体谈判的制度，为职工尤其是体制外职工的合法诉求提供渠道，并且改进劳动争议处理体制，建立健全三方、多层次的劳动争议处理制度，妥善处理各种劳务纠纷，维护企业稳定，保障职工的合法权益。

3.进一步完善劳动法制。面对我国劳动关系日益契约化、多元化、动态化的现状，国家应当不断修改现有法律法规，与时俱进。对于一些立法层次低的劳动法规与规章，要加大立法研究力度，尽快出台高层次、有权威的成文法。对于劳动立法的空白，要尽快研究并出台相配套的单项法律法规或规章制度，尽快弥补制度真空。国务院及劳动与社会保障部等政府管理部门以及地方立法机关与政府，要严格在高层次法律的立法原则与框架下制定相关法规与规章制度，不能与之相抵触，而是要加强相互之间的协调，防止出现制度冲突。此外，还应当尽快加强劳动法执法力度。各级政府有关部门要树立劳动者权益保护的意识，加大经费投入与人力投入，推进劳动监管部门的组织机构建设与人才队伍建设，提高劳动监管权威，并学习国外劳动监管有益经验，优化监管手段与技术，提高劳动法制监管及执法水平。

4.出台配合国有企业用工制度变革的配套政策。国家要出台相关的改革配套政策，减少国有企业用工制度市场化改革成本，加快改革速度。国家要健全社会保障体系，保障国有企业离退休及下岗人员生活，进一步推进厂办大集体改革，彻底剥离国有企业尤其是大中型工业企业的政策性负担，增强国有企业改革活力。成立专门的人事改革基金，为国有企业用工制度改革提供资金扶持。

5.进一步完善劳动市场。政府要发挥职能，打破地域、户籍对劳动力市场的分割，加强对劳动力市场基础设施的投入，健全城乡一体化的社会保障体系，实行有效的劳动力市场管理，建立健全全社会的劳动力信息系统，实现信息共享，加大教育培训投资，对不同层次的劳动者进行针对性的职业培训，以此来建立成熟、统一、高效流动的劳动力市场，为国有企业用工提供更为有力的支持。

责任编辑 张旭