市场经济下新闻出版标准与法规体系的协调发展

摘要 新闻出版法规是通过调整新闻出版市场主体间的利益平衡来实现行业发展的正常秩序，是政府介入经济运行的宏观调控方式，具有普遍约束力和强制性；新闻出版标准是通过调整新闻出版生产活动的流程与质量控制等实现对市场主体生产活动的规范，是由市场机制调节经济运行方式、推荐采用的技术规范。现代市场经济是一种“市场+政府”的混合经济，新闻出版标准与法规体系的协调发展是市场经济发展的内在需求，需遵循市场经济的客观规律、兼顾公平与效率。在社会主义市场经济条件下，新闻出版标准化工作应实施开放策略和强化策略，法规引用标准需要界定引用标准的原则与范围、确定标准法规的类型及适时采取“条文引用”策略。

关键词 新闻出版标准 新闻出版法规 协调发展

郝婷，武汉大学信息管理学院出版发行学博士生。

新闻出版标准与法规体系的协调发展，即通过法规对标准的引用实现“标准为法规提供技术支撑，法规促进标准的实施与发展”，其实质体现的是政府规制与市场机制作用的协同发展，这对于新闻出版行业在经济、贸易以及技术等方面的发展具有促进作用。在协调发展过程中，需要注意的是政府应把握一定的原则、适度干预市场，通过法规引用的标准成为法规的一部分，并被赋予强制属性，因此要分清哪些标准可被强制使用，法规对标准的采用不能干扰到推荐性标准自身的市场调节功能和资源配置优势。新闻出版标准与法规体系的协调发展须遵循市场配置的内在要求，把市场作为资源配置的基础和立足点，法规引用标准只能促进、补充和有利于市场配置基础作用的有效发挥，不能代替市场的效率和功能，只有这样，两者的协调发展才能符合社会主义市场经济规律，才能构建与社会主义市场经济体制相一致的新闻出版标准与法规协调发展体系。

一、新闻出版标准化工作与法制建设的发展历程回顾

1. 新闻出版标准化工作的发展历程

自新中国成立以来到20世纪末，我国新闻出版标准化工作主要围绕纸质的书、报、刊等传统出版物展开，形式上表现为从政府的“决定”“规定”到正规的标准文本，对于国际标准通常采用“拿来主义”。[1]尽管如此，我国新闻出版标准化工作发展迅速，1984年在出版业内成立了第一家专业的标准化技术委员会——全国信息与文献标准化技术委员会出版物格式分技术委员会，简称“七分会”或“出版物格式标委会”。它的成立标志着我国新闻出版标准化工作走上正规化。随后又于1991年成立了全国印刷技术标准化技术委员会，2004年新闻出版总署将出版物格式标委会秘书处由新闻出版总署科技司移交中国出版科学研究所，2005年成立全国出版物发行标委会，2007年成立全国新闻出版信息标委会，新闻出版标准化工作范围涵盖出版、印刷、发行、信息化领域等环节。随着信息技术的飞速发展，当前我国新闻出版标准化工作将重点转移到数字出版领域。

根据《标准化法》，我国标准分为国家标准、行业标准和企业标准，国家标准和行业标准又分为强制性标准和推荐性标准。我国新闻出版标准均为推荐性标准。新闻出版行业的4个标委会均归口于新闻出版总署，但采取招标方式设立的各秘书处归属于不同的单位，其运作机制也不一致。我国新闻出版标准存在的主要问题有：一是由于多年的计划经济体制惯性，标准制定不是以市场导向为前提，标准制订过程中公开性不足、企业参与不足，导致标准水平普遍偏低，市场适应性不强；二是我国新闻出版标准多是自上而下贯彻执行，从行业内部产生即以市场经济主体企业作为标准制订和实施主体的情况较少，标准化运作不符合市场经济的特点，导致大量标准得不到有效实施；三是新闻出版标委会在实践中地位偏低，不具有充分的权力负责制订和实施标准工作，标委会工作缺乏统一规划，导向管理职能不清晰且运作效率低下，没有真正发挥行业组织的作用。

2. 新闻出版法制建设的发展历程

我国自20世纪90年代开始重视新闻出版法制建设。1990年6月，在京召开了新中国成立以来第一次全国新闻出版法制会议，会议提出了我国社会主义出版法制建设的发展方向，应尽快建立以宪法为依据，以新闻法、出版法和著作权法为主体的新闻出版法律体系，坚决贯彻执行已颁布的新闻出版法规，使我国的出版事业逐步纳入社会主义市场经济的法制轨道，随后陆续出台了一系列行政法规和规章，新闻出版法制建设取得了很大成就，法规体系日趋完善，且已相对成熟。

我国新闻出版法律法规从法律层级上讲，有宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、规章、法律解释等不同层次的法律法规；从规范的对象上讲，包括了图书、报刊、音像制品、电子出版物及互联网等不同介质的出版物，也包括从出版、复制到发行等不同的环节。关于出版活动的行政法规主要是由国务院制定与批准的、进行国家行政管理活动的规范性文件，大部分称“条例”；关于出版活动的行政规章主要是由新闻出版总署、文化部、国家广电总局等制定颁布的；各省、自治区、直辖市也都出台了很多规范出版活动的地方性法规，数量庞大，对规范我国出版市场起到了重要作用；法律解释的目的是使法律更有效地为国家利益服务，权威的法律解释可成为执法的依据。

3. 新闻出版标准与法规体系的协调发展现状

我国新闻出版标准与法规体系在制定和实施过程中形成了一定的互动关系，如新闻出版国家标准《出版物发行术语》里的概念，被新闻出版法规《出版物市场管理规定》引用；在《图书出版管理规定》等法规的配套实施下，《中国标准书号》ISBN在行业内就发挥了极大作用。然而，由于多年的计划经济体制惯性，一方面标准制定不是以市场导向为前提，导致我国新闻出版标准的市场适应性很弱；另一方面新闻出版法规在制定过程中也存在公开性不足现象，加之具有严格而复杂的制修订程序，导致部分法规存在可操作性不强、市场适应力较弱等问题，也没有认识到标准化成果具有的技术先进性和市场灵活性可弥补立法不足，协助法规规范市场的作用，从而导致新闻出版标准与法规之间的协调不畅，虽也有一定的互动，但远没有达到良性互动关系。

二、新闻出版标准与法规体系的协调发展应遵循社会主义市场经济规律

我国新闻出版标准与新闻出版法规体系都是在计划经济的大背景下建立起来的，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，新闻出版标准与法规体系要能充分发挥各自的功能，并建立起两者协调发展的良性互动机制，就须遵循社会主义市场经济规律。

1. 新闻出版标准与法规体系的协调发展是市场经济发展的内在要求

现代市场经济不是一种完全自发的、自由的市场经济，国家对市场的适度干预和宏观调控已成为市场体系的有机组成成分。在市场经济运行中，有市场主体和客体之分。市场行为的客体（市场上经营和交换的商品和服务等）主要依靠标准来规范，标准作为一种推荐使用的技术规范之所以在市场经济国家产生，是由于市场的需要，出于减少无谓消耗经济上的考虑，[2]以保证市场上流通的商品、服务、管理等符合质量、安全、卫生、环保和能效等要求。而法律法规主要用来调整国家在管理和协调经济运行过程中，市场行为主体产生的各种经济关系，因此标准和法律法规是管理市场经济有序运行的两种必备手段，两者在一定范围和领域内是相互依存和支持的。新闻出版标准与法规体系的协调发展，即新闻出版法规对标准的引用，是对市场经济条件下行为主体和客体相互运作的分工协同管理，这样做一方面能促进推荐性标准更好地发挥市场调节作用，另一方面也增强了法规的可操作性和市场适应性。因此在社会主义市场经济体制已基本确立的条件下，需建立新闻出版标准与法规的良性互动关系和协调发展体系，以适应现代市场经济体制发展的需要，更好地促进新闻出版产业的经济建设。

2. 新闻出版标准与法规体系的协调发展应遵循市场经济的客观规律

现代市场经济是一种“市场+政府”的混合经济，即把市场作为资源配置的基础或立足点；同时又因市场作用的局限性，政府必须进行调控和干预，[3]为市场机制作用的有效发挥提供法律、法规和政策支持。但政府在进行市场经济干预时，并不是方式越直接越好、力度越大越好，正如美国经济学家刘易斯所说的，“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”，[4]因此关键在于选择合适的政府干预方式以及把干预控制在必要的限度内。原ISO标准化原理委员会主席桑德斯也指出：“关于国家标准以法律形式强制实施的必要性，应根据该标准的性质、社会工业化程度、现行的法律和客观形势等情况慎重地加以考虑。”[5]因此新闻出版法规对标准的引用，需遵循市场经济的价值规2nUB8p/PwNGDiklt9SDnjA==律，两者的协调发展不能否定或替代推荐性标准的市场机制作用，须将引用推荐性标准控制在一定的范围内，要让企业能够根据商品和服务市场价格的变动和要求，决定和调整自己的生产、经营、服务和管理标准，通过提高产业链上企业的技术水平、产品质量与经济效益实现充分的市场竞争，进而促进新闻出版业的产业升级。

3. 新闻出版标准与法规体系的协调发展需兼顾公平与效率

现代市场经济条件下，市场机制主要解决效率问题，而政府行为则要侧重于解决社会公平问题。法规是政府介入经济运行的宏观调控方式，主要是为行业发展创造公平的竞争环境；而标准是以市场机制为立足点进行社会资源配置，主要是为提高行业在生产、交换、流通等环节的生产效率。市场经济的有效性依赖于公平、公正、竞争的市场秩序，而健全的市场竞争秩序要靠市场运行过程中的行为规则和制度来建立和维护。经济学认为：“在完全竞争环境下，由市场供求关系所形成的均衡价格，能够引导社会资源实现有效配置，使两种产品对于任何两个消费者的边际替代率都相等，任何两种生产要素对任何两种产品生产的技术替代率都相等，从而达到任何资源的再配置都已不可能在不使任何人的处境变坏的同时，使一些人的处境变好，从而达到帕累托最优的状态，帕累托最优是公平与效率的‘理想王国’。”[6]对于新闻出版行业而言，标准与法规体系的协调发展主要解决了推荐性标准市场机制调节过程中所产生的市场效率损失，比如，由于中国标准书号的不规范使用而造成的“一号多书”现象泛滥、每年造成的人工成本消耗巨大等导致行业低效率的生产或消费，为推荐性标准能够实现市场资源配置效率的帕累托最优，提供一个公平的竞争环境平台，通过两者的协同管理机制实现协调发展所追求的公平与效率的统一。

三、社会主体市场经济下新闻出版标准与法规体系协调发展的建议

1. 新闻出版标准化工作机制方面

市场经济条件下的标准化工作，需对计划经济体制下的新闻出版标准化工作管理模式和工作机制进行更深层次的改革，使之更符合市场经济发展的需要。

第一，要实施开放策略，使得作为市场经济主体的企业和其他相关行业协会，能够在标准化工作中充分发挥作用。从市场发展的角度看，新闻出版标准应先有企业标准，行业发展到一定程度产生行业标准，最后成为国家标准，这样的标准制订活动切合市场，能真正起到推动企业与行业发展的作用。但市场化的标准制订需要考虑其制订环境，就是对行业的市场化程度要求很高，这恰恰是我国新闻出版行业所欠缺的，推荐性标准过去都是由政府管理。2012年9月23日，国务院发布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中指出：“为了积极适应经济社会发展的需要……凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。”因此从市场的发展趋势看，政府部门应逐步放手，把标准的立项、制订工作推向社会，由相关的行业协会、社团、企业联盟、研究机构等负责组织制订和颁布。

第二，实施强化策略，强化标委会地位、强化行业标准化意识。目前新闻出版行业4个标委会均归口于新闻出版总署，在实践中的地位偏低，工作缺乏统一规划，导致标准化制订和推行工作力度的效果迥异。应在新闻出版总署的统一规划下、通过管理办法的修订来提高标委会的地位，使得新闻出版标准化委员会能够发挥其应有的作用。此外，针对新闻出版标准实施力度不强的问题，应通过宣传等手段强化新闻出版部门管理人员、社会公众以及企业实施新闻出版标准的意识，使他们充分意识到标准对于企业与行业发展具有的巨大推动作用。

2. 新闻出版法规引用标准方面

根据我国《标准化法》，“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准”。在现代市场经济条件下，新闻出版标准与法规体系的协调发展，即新闻出版标准通过法规引用转变为强制性标准应该实现的目标是在标准与法规充分发挥各自功能基础上，达到两者对行业的协同规制。

（1）确定引用标准的原则与范围。推荐性标准是通过市场调节而自愿采用的技术规范，通过法规引用将推荐性标准转化为强制性标准的做法，只能促进或有利于市场在资源配置中作用的发挥，而不能妨碍到推荐性标准的市场调节机制，因此要明确哪些标准可以被法规强制引用，即需要在一定原则基础上界定清楚被引用标准的范围。发达国家和地区的标准化体系一般采用技术法规+自愿标准的模式，而我国受到计划经济体制影响，一直采用强制性标准+推荐性标准模式，我国的强制性标准基本等同于国际上的技术法规。新闻出版标准与法规体系的协调发展是参考国外的技术法规体系而来，因此要界定哪些标准可以被法规转化为强制性标准，首先需要明确国外技术法规的制定范围，市场经济发达国家技术法规具有较为固定的范畴，只有在国家安全需要、防治欺诈行为、保护人类健康或安全、保护动物或植物的生命或健康、保护环境等方面才能制定技术法规，进而引用相应的标准将其转化为强制性标准。结合我国《标准化法》和《标准化法实施条例》对强制性标准的内容要求，笔者建议被引用标准的原则与范围可以包括：第一，在新闻出版行业具有普遍适用性的标准，如行业专用的综合性标准和重要的行业专用质量标准；第二，新闻出版产品、加工或生产方法通用的基础性标准，如专用术语、符号、代号、包装、标签、量与单位等标准；第三，新闻出版产品及产品生产、交换、流通和使用中的有关安全、卫生、环境保护和能效的标准；第四，新闻出版行业重要的行业专用的信息技术标准；第五，与国际标准接轨的相关标准，如中国标准书号ISBN等。

（2）界定标准法规的类型与“条文引用”模式。新闻出版标准法规主要是指引用了标准的新闻出版法规。①界定标准法规的类型。根据法规规定达到目标方法学上的不同，将标准法规分为规定性法规和功能导向型法规。规定性法规指确定了特定结果方法的标准法规，即规定了达到目标唯一的途径，具有方法学上的确定性。功能导向型法规指以精确的术语规定了要达到的目标，但允许企业根据自身条件选择或设计效果最佳的达标方法，具有方法学上的灵活性。一般认为，规定性法规为企业和政府提供了确定性，在实现途径非常有限的情况下可以采用，但也很容易成为抑制创新的障碍；而功能导向型法规只要结果相同，允许企业采用多种技术途径、选择最有效率的方法达标，但可能会使一些中小型企业处于不利境地，因为这些企业往往需要更多的指导才能达到法规的要求。因此政府需要兼顾市场的稳定性与灵活性，确定合适的标准法规类型以实现行业发展的最优效率。②适时采取“条文引用”策略。由于受限于上文所指被引用标准的范畴，通常一个完整的标准技术文件并不是所有内容都符合这个范畴界定，因此，可适时采取“条文引用”的办法，将新闻出版标准中符合可以被强制标准范畴（如涉及安全、健康、卫生、环保、能效和其他公共利益方面）的条文引用到法规中，这样既实现了标准对法规必要的技术支撑，又不妨碍推荐性标准的市场机制作用。

参考文献：

[1] 刘颖丽. 简谈我国新闻出版业的标准化建设[J]. 出版发行研究，2010（12）.

[2] 白殿一，逄征虎. 建立新型的标准与技术法规关系的基础条件[J]. 中国标准化，2005（2）.

[3] 刘溶沧. 政府宏观调控与社会主义市场经济[J]. 中国社会科学院研究生院学报，2000（1）.

[4] [美] W.阿瑟·刘易斯.经济增长理论[M]. 梁小民，译. 上海：上海三联书店，1990：476.

[5] 洪生伟. 标准化工程[M]. 北京：中国标准出版社，2008.

[6] 苏东水. 产业经济学[M]. 北京：高等教育出版社，2010.