落实五项举措 推进移民搬迁

宜春市位于江西省西北部，辖10个县（市、区），180个乡（镇）、街办，国地面积1.87万平方公里。“十二五”期间，全市共有省定贫困村87个，按照全国2300元的扶贫标准统计，至2012年底，全市农村仍有贫困人口38.5万人，并且这些贫困人口大多集中居住在深山区、库区和地质灾害频发区，面临着“耕作难，行路难，上学难，就业难，就医难，娶妻难”等六大难题。为彻底解决这些贫困人口生产生活困难，近年来，宜春市围绕“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”的目标，大力开展移民搬迁扶贫工作，取得了一些成效，但也发现了工作中面临的困难和问题，值得在今后工作中加以探索和提高。

一、做法与成效

2005年，宜春市开始在铜鼓县启动移民搬迁扶贫试点工作，2005年至2007年，每年搬迁400人，三年共搬迁1200人。2008年，根据省有关政策，移民扶贫搬迁工作扩大到铜鼓、万载两个比照西部政策延伸县，2008至2010年，两县共搬迁移民9036人。2011至2012年，此项工作在各县市区全面铺开，两年实际搬迁移民11788人（含扶贫移民、避灾移民、重点污染及地质沉陷移民区）。2005年以来全市累计搬迁移民22024人。共计投入省、市、县三级财政专项资金10355.8万元。

1、基本做法

加强领导，精心组织。市委、市政府高度重视移民搬迁工作，把移民搬迁工作作为扶贫开发的主要手段和民生工程重要内容来抓。市、县（市、区）、乡（镇）均成立了移民扶贫工作领导小组，日常工作由扶贫和移民办牵头负责。相关部门在领导小组的协调下各司其职、通力合作，确保了移民搬迁扶贫各项工作健康开展。

规范操作，严格管理。一是“坚持四个原则”：即政府主导、群众自愿；省市支持、县级落实；整体搬迁、梯度安置；公开公正、阳光操作。二是“严把三道关”：严把补助对象关。加强资格审查，对移民对象全部实行村委公示，乡镇审查，县有关部门联合审核备案的操作程序，全部建档立卡，确保对象真实准确。严把资金管理关。市县两级财政部门都设立了财政扶贫资金专户，封闭运行，专户专帐，单独核算。严格按上级要求，将搬迁移民资金通过“一卡通”足额补助到移民搬迁户手中。严把工程质量关。集中建房、集中安置的采取成立移民建房理事会管理和政府监管相结合的方式，建设资金由移民建房理事会统一管理，工程进度和质量由移民建房理事会把关，工程由乡镇村全程监督，确保工程质量。

因地制宜，多元安置。各地积极探索多种行之有效的安置方式，实行集中安置与分散安置相结合，有土安置与无土安置相结合。具体操作上根据移民户的经济状况和意愿，主要采取了五种安置模式：对经济条件较好的农户引导到县城或集镇务工经商，城镇购房安置；对以种田为生、经济条件一般的农户引导到中心村实行统一选点，集中建房安置；对人口居住在山上而耕地在山下的实行村内调剂，下山安置；对特困农户采取购置异地村民旧房并接管该村民田土，实行投亲靠友，分散安置；对无依无靠的老弱病残者实行集中供养，敬老院安置。

着眼后续发展，做好结合文章。一是将移民搬迁与小城镇建设相结合。通过小城镇与中心村的辐射带动作用，为移民户解决就业、发展生产提供更有利的平台。二是将移民搬迁与安置地产业发展扶助相结合。鼓励移民户参与新住地的产业发展规划，给予移民户同等享受各类产业扶贫政策。如上高县镇渡乡井头村的移民户，学习当地油茶“低杆嫁接”等实用技术，并且加入了当地的油茶协会，融入到当地产业发展中。

整合部门资源，落实优惠政策。各县市区结合各地实际推出了一系列后续服务保障措施，积极探索有利移民生产生活的长期可持续发展的途径。一是出台优惠政策。铜鼓县允许移民自愿保留农业户口或转为城镇户口，安置地公安机关及时办理迁移落户，并免收户籍迁转手续费，搬迁户子女入学免收转入费。樟树市将符合农村低保条件的移民搬迁户优先列入参保对象，并动员和组织他们参加农村合作医疗。二是加大金融扶持力度，移民户自主创业可优先享受政策性贴息贷款和农户小额贷款。三是加强劳动技能培训。移民可优先享受“雨露计划”、“阳光工程”培训。四是保持政策的延续性。对移民户原承包经营的土地、山林、水面等生产资料可自愿选择经营方式，其经营权和所有权不变。

2、主要成效

贫困群众生存环境和生产生活条件明显改善。据初步统计，搬迁后与搬迁前比较，居住点距离最近公路平均减少4.5公里，距离小学平均减少4.3公里，距离医院平均减少6公里。贫困群众行路、子女上学、看病求医等困难基本得到解决，生命财产安全得到有效保障。集中安置点均实现了“五通”（通水、通路、通电、通电话、通有线电视）和“三化”（道路硬化，路灯亮化，小区绿化）。大部分家庭用上了热水器，家家户户安装了有线电视。

贫困群众增收致富、自我发展能力明显增强。各地通过采取小额信贷、产业扶持、实用技术和农村劳动力转移培训、扶贫龙头企业带动、干部帮扶等多种形式帮助移民发展产业或外出打工，取得了实实在在的成效。铜鼓县永宁镇八亩村客家移民新村移民发展“农家乐”等投资少、见效快的客家旅游、餐饮等产业，取得很好的效益。上高县城郊区安置的天山村移民，通过参与农村劳动力转移培训，家家都有劳动力进县城工业园区企业务工，成为有一技之长的产业工人。据统计，搬迁后移民仅有40%继续务农，有42%务工、7%经商、11%从事其它服务行业。以2012年移民为例，至2012年底，移民户的人均收入比搬迁前平均增加500元以上。

迁出地生态环境有了明显变化。移民原居住地农户大都以刀耕火种的方式生产生活，按传统生活习惯，都是砍树作薪柴。以每户农家年烧柴8000斤左右计算，移民户每年要烧掉木材近4000万斤，相当于2.5万立方木材。通过实施移民搬迁后，大部分新建的生态移民新村，取消了烧柴灶，全部改用液化气和沼气，大大减轻了木材等自然资源的消耗，降低了森林火灾的发生率，有效保护了森林资源。

扶贫成本和行政管理成本明显降低。移民户搬迁前居住极为分散，政府扶贫和管理成本高，效率低。实施移民搬迁后，集中安置点基本实现社区化服务和管理，制定了小区各项事业发展规划，移民后续扶持和普及医疗、教育都有了依托和着力点。铜鼓县设立移民小区管理委员会，以老党员老村干部为管委会主要负责人，实现移民户自主处理小区内部的相关事务，建章立制为移民户提供一个新型生活管理制度，移民小区有了崭新的生活风貌。

二、困难和问题

据初步调查摸底统计，到目前为止，全市居住在深山区、库区、地质灾害频发区、重点污染及地质沉陷区需要搬迁的贫困群众约16.2万人，数量庞大，居住分散，生存条件恶劣。在所调查的人口中，有97%的人愿意搬迁，86%的人希望能过上像城里人一样的生活，群众搬迁意愿非常强烈，移民搬迁扶贫仍是目前宜春市扶贫开发工作的重要任务。经过多年的实践，该市扶贫移民搬迁工作依然面临一些困难和问题，主要表现在“五难”：

1、土地调剂难。宜春市土地资源十分紧缺，安置地调给移民户建房宅基地本来就存在较大困难，再调整耕地给移民户耕作更是难上加难，以2011、2012年移民安置情况比较，2011年集中安置率为87%，有土安置率为16.8%，2012集中安置率为69%，有土安置率为12.6%，集中安置和有土安置都呈下降趋势。

2、整体搬迁难。主要存在三种情况：一是想搬不敢搬。部分贫困户怕搬迁后，失去原有的生产资源，加上大多自主创业能力偏低，难以适应新环境的变化，存在想搬又不敢搬的顾虑。二是想搬搬不动。一些缺钱少劳的特困群众，家庭收入水平低，既没钱又借不到钱，仅靠他们个人的经济能力无法实现搬迁，自己想搬却搬不动。三是主观上不想搬。部分贫困户有“金窝银窝不如自己的草窝”的传统思想，缺乏开放意识，缺乏进取精神，没有外迁的主观愿望，甚至有的在建（购）新房后仍保留原有住房，在原住地居住，生命财产仍然遭受地质灾害威胁。以村小组为迁出点测算，目前实现整体搬迁的仅为70%左右。如果不能实现整体搬迁，遗留的贫困人口将仍然是扶贫的难题。

3、资金筹措难。一是贫困群众自筹建房资金难。目前扶贫移民搬迁建房专项补助标准偏低，移民负债建房情况较为普遍。二是集中安置点配套设施建设统筹资金难。移民集中安置点人均500元的基础设施建设经费对于安置点水、电、路等配套设施建设资金来说无异干杯水车薪，而统筹相关部门建设资金又缺乏政策支持。据统计，目前移民搬迁安置点纳入新农村点建设的仅有三分之一左右。

4、发展增收难。一是囿于资源所限，缺乏足够的耕地资源，有限的耕地只能满足温饱所需，缺乏后续发展的产业支撑和增收渠道；二是受自身观念、素质、能力、资金等条件所制，创业既缺胆识又缺钱，务工又缺乏技能，谋生致富的办法和手段不足。

5、社会事务管理难。移民集中安置区产生了新的农村社会群落，人员来自外村一个或多个村委会和村小组，风俗习惯、生活习性、姓氏派别等必将产生碰撞，原有利益格局受到影响，各种社会纠纷逐步显现，而原有的村、组管理体制和手段显得鞭长莫及，计划生育、社会治安、户籍管理、医保社保等社会事务管理面临新难题。

三、对策和建议

1、拓宽思路，探索城乡一体化安置理念。随着工业化、城镇化进程的加快，农村发展进入了调整深化期，农村经济结构、社会结构和管理方式发生深刻变化，农民思想观念、就业渠道和生活方式逐步更新，新的发展形势对移民搬迁扶贫工作提出了更高的要求。为顺应形势的发展，我们认为必须用城乡一体化的理念统领移民搬迁扶贫工作，将移民搬迁与县城建设、工业园区建设、示范集镇建设和中心村建设等有机结合起来，由“进村进镇”安置逐步向“进城进园”安置转变·。

2、整合资源，破解移民搬迁资金难题。一是建议提高移民补助标准。要实现应搬尽搬，特别是整体搬迁，必须提高移民补助标准，确保移民户在安置点建设基本住房（80-100平米）的资金要求。二是大力整合部门资金。要按照“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的要求，全面整合民政、城建、新农村建设、发改、交通、国土、教育、人保、农业、林业、水利、卫生、文广、电力等部门政策和资金，统筹用于移民安置区的基础设施、公共服务设施建设和补充困难户建房资金不足。三是参照城镇拆迁安置补偿政策，对原有住房按照面积和房屋结构，制订拆迁补偿政策，鼓励移民户及时拆除原有住房，复耕还林，促进整体搬迁落到实处。四是动员社会各界帮扶。适当进行社会捐助和融资，吸引民间资本参与到移民社区的建设中来，积极引导当地企业扶持移民新村建设，动员企业和社会各界力量对移民安置点提供资金扶持。

3、统筹兼顾，搬迁安置做到三个注重。一是选点布局注重与主导产业、就业岗位相结合。县城安置选择在县汽车站、专业市场或工业区附近，集镇安置选择在中心示范乡镇，中心村安置选择在规模高效农业主产区，以保障移民的充分就业和产业发展。二是安置方式注重自主自愿多元化。采取县城、工业园、示范镇、中心村和养老院等多种模式，让移民自主选择。三是安置小区建设注重与城乡一体化相结合。交通、通讯、上学、就医、商贸等公共服务统筹考虑，做到宜居宜业。

4、多措并举，建立移民稳定增收机制。一是落实优惠政策。对移民搬迁户的特困家庭，要优先纳入城镇最低生活保障和农村低保范围，切实做到应保尽保；对移民户就业、就医、子女就学等实行政策倾斜和优先照顾。二是加大资金扶持力度。拓宽资金筹措渠道，通过贴息贷款、小额信贷、投资补助等方式对移民能够直接受益的生产开发项目给予支持。探索互助合作社模式，由政府投入一定的扶贫资金，贫困群众参股，帮助移民解决生产生活的急需困难。三是提升移民自身发展能力。优先为移民搬迁农民进行订单式、定向式的职业技能培训。大力开发和提供公益性岗位，实行单位、企业、党员和亲友“一对一”帮扶，联系和落实就业岗位，重点安置移民搬迁农民中弱势人员就业，帮扶移民稳定增收。四是开展产业帮扶。将移民搬迁与安置地产业发展扶助相结合，要给予移民户享受各类产业扶贫政策，帮助移民户参与到新住地的产业发展中，并帮助与鼓励移民户参与当地经济合作社，依托合作社为移民户提供创业服务。

5、因地制宜，强化社会事务管理和服务。一是根据移民安置规模，规划调整村、组管理机构，在500人以上的安置点建立新的村小组，1000人以上的安置点设立农村新社区，履行村委会管理职能；二是按法律规定，选举配备村、组干部，财政保障经费预算，确保干部正常工作；三是在建设安置房的同时，规划建设配套办公用房和村民议事、活动场所。

责任编辑：邵猷芬